Глава 10. Расходы бюджета на образование и культуру

10.1 Общие вопросы финансирования образования

Вопрос организации системы образования в государстве является одним из центральных.

Конституция Российской Федерации установила, что каждый имеет право на образование. Гарантируется бесплатность и общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

Конституцией также определено, что каждый вправе на конкурсной основе получить бесплатно высшее профессиональное образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

Понятие бесплатности для граждан означает, что расходы на обеспечение образования берет на себя государство, т.е. такие расходы должны быть предусмотрены в соответствующем бюджете.

Нормативные основы организации образования составляют федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании». Данные законы также содержат ряд общих норм, регламентирующих вопросы финансирования.

Финансирование расходов на образование осуществляется из бюджетов всех трех уровней бюджетной системы, причем для каждого уровня определена своя компетенция.

За счет федерального бюджета финансируются федеральные образовательные учреждения, как правило, это учреждения высшего и среднего профессионального образования. Также из федерального бюджета финансируются расходы по финансированию целевых образовательных программ и проведение научных исследований в области образования.

Региональные бюджеты финансируют содержание образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта РФ, региональные целевые образовательные программы, а также финансирование приобретения учебников и учебного оборудования для образовательных учреждений субъекта.

Местные бюджеты осуществляют финансирование общеобразовательных школ, учреждений дошкольного и дополнительного образования, целевых образовательных программ. Также за счет местного бюджета финансируются мероприятия по защите прав несовершеннолетних детей.

В консолидированном бюджете Российской Федерации расходы на образование составляют около 12% всех расходов.

Организация финансирования расходов на образование основана на нормативах в расчете на 1 одного обучающегося, с учетом специфики предоставляемых образовательных услуг.

Образовательные учреждения в процессе своей деятельности вступают в экономические и договорные отношения с другими хозяйствующими субъектами (коммерческими и некоммерческими организациями, физическими лицами – заказчиками образовательных услуг, другими экономическими партнерами), осуществляют различные сделки, используя материальные, финансовые, кадровые, информационные и другие ресурсы, которыми они располагают. При этом согласно Гражданскому кодексу РФ (далее – ГК РФ) и Закону РФ “О некоммерческих организациях” как некоммерческие организации ОУ могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Отнесение государственных и муниципальных ОУ к категории бюджетных (бюджетополучателей) приводит к четкой регламентации правил использования внебюджетных источников финансирования, связываемых с понятием предпринимательская и иная приносящая доход деятельность ОУ.

В соответствии с приведенным в ГК РФ определением предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Виды предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые разрешено вести ОУ, прописаны в ст. 47 Закона РФ “Об образовании”, где указано, что ОУ вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом. К ней относятся:

· торговля покупными товарами, оборудованием;

· оказание посреднических услуг;

· долевое участие в деятельности других учреждений (в т. ч. образовательных) и организаций;

· приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;

· ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

Перечисленные в законе виды предпринимательской и иной приносящей доход деятельности не соответствуют общепринятой классификации, зафиксированной в Налоговом кодексе РФ (далее – НК РФ). В соответствии с ней все доходы подразделяются на две группы.

К первой группе относятся доходы от реализации товаров, работ и услуг. В ОУ такими доходами прежде всего являются доходы от реализации платных образовательных услуг. В эту же группу входят доходы от реализации товаров, например, учебно-методической литературы.

Типичными внереализационными доходами, относящимися ко второй группе, являются:

· доходы от сдачи имущества в аренду или субаренду (в настоящее время упразднено право государственных и муниципальных образовательных учреждений на самостоятельное распоряжение имуществом, находящимся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении. Они не вправе продавать недвижимость, сдавать ее в аренду, использовать в виде залога, вносить в качестве вклада в уставный капитал других организаций без согласия собственника. При заключении договоров на сдачу в аренду недвижимого имущества им отведена роль пассивного участника. Все договорные арендные отношения должны строиться не между ОУ и арендатором, а между владельцем основных средств – соответствующим органом по управлению государственным или муниципальным имуществом и арендатором. Поэтому суммы арендной платы рассматриваются как неналоговые доходы бюджета и могут не поступать в распоряжение государственных и муниципальных ОУ. Однако в тех случаях, когда по решению собственника средства от аренды поступают в распоряжение образовательных учреждений, они должны отражаться в отдельной смете доходов и расходов и отдельно учитываться органами казначейства на лицевых счетах арендных платежей);

· плата кредитных организаций, начисляемая за размещение средств на расчетном счете (этот источник доходов возможен только в негосударственных школах);

· излишки товарно-материальных ценностей, выявленные в ходе инвентаризации.

В совокупности все доходы первой и второй групп, приносящие экономическую выгоду ОУ, называются доходами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Органы казначейства четко определяют понятие средств, полученных от приносящей доход деятельности (п. 2 Инструкции № 46н), но перечень видов внебюджетных доходов ОУ зависит от специфики его деятельности, профиля, сменности работы, местоположения, наличия свободных площадей, согласия учредителя на организацию деятельности, приносящей доход, и т. п.

Средства, полученные ОУ от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на лицевых счетах внебюджетных средств, а учет кассовых операций со средствами, полученными из внебюджетных источников, осуществляется с предварительным санкционированием их финансовым органом на основе внебюджетной сметы ОУ.

На лицевых счетах по учету внебюджетных средств ОУ регистрируются:

· остаток средств, полученных из внебюджетных источников на начало текущего финансового года;

· операции по поступлению средств, полученных их внебюджетных источников;

· операции по выплатам за счет средств, полученных из внебюджетных источников;

· остаток средств, полученных из внебюджетных источников на отчетную дату.

Остаток средств на начало финансового года появляется на лицевом счете ОУ, если средства, полученные бюджетными ОУ от предпринимательской деятельности, не были использованы по состоянию на 31 декабря. В этом случае они отражаются на лицевых счетах по учету внебюджетных средств как вступительный остаток на 1 января текущего финансового года (п. 19 Инструкции № 46н).

Расчетные и кассовые документы при использовании внебюджетных и бюджетных средств оформляются идентично: согласно Положению ЦБ России и Минфина России от 13.12.2006 № 298-П/173н “Положение об особенностях расчетно-кассового обслуживания органов Федерального казначейства”. При этом в поле “Назначение платежа” платежного поручения дополнительно указывается наименование источника образования дохода или пункт разрешения, выданного учреждению.

Если клиент должен перечислить на лицевой счет ОУ денежные средства, тоинформировать его о порядке правильного заполнения платежного поручения должно ОУ.

Платежные документы на осуществление кассовых выплат принимаются органом казначейства от ОУ только в пределах остатка средств, отраженного на его лицевом счете по учету внебюджетных средств (за исключением средств, зачисленных без права расходования). При этом платежные документы проверяются на правильность оформления, соответствие указанных в них кодов бюджетной классификации РФ, содержанию операции и смете доходов и расходов по приносящей доход деятельности (п. 14 Инструкции № 46н). Других направлений проверки не предусмотрено.

Если дата на платежном документе, связанном с проведением операций на лицевом счете внебюджетных средств, не соответствует дате его фактического представления в орган казначейства более чем на один день, но требования об обязательном исправлении или переделке документов нет, то представитель ОУ обязан на втором экземпляре платежного поручения указать дату его фактического представления (п. 15 Инструкции № 46н).

В настоящее время для лицевых счетов по учету внебюджетных средств утверждены форма выписки из лицевого счета и форма приложения к выписке из лицевого счета, по учету внебюджетных средств (соответственно Приложения № 13 и № 14 к Инструкции № 46н).

Согласно п. 17 Инструкции № 46н орган казначейства не позднее следующего рабочего дня после поступления выписки банка cо своего счета отражает эти операции с внебюджетными средствами на лицевом счете ОУ ивыдает выписку из лицевого счета с приложением по каждой записи копий расчетных, кассовых и платежных документов.

По запросу ОУ орган казначейства вместе с выпиской представляет приложение к выписке из лицевого счета по учету внебюджетных средств.

Благодаря новой форме выписки из лицевого счета по учету внебюджетных средств ОУ имеет теперь право в одном платежном документе указывать сразу несколько кодов бюджетной классификации, потому что сами операции привязаны только к документу и сумме. Никакой привязки к коду бюджетной классификации теперь не требуется, а информацию в разрезе кодов бюджетной классификации можно представить в приложении к выписке из лицевого счета по учету внебюджетных средств.

В приложении к выписке из лицевого счета очень интересны последний раздел “Движение средств без права расходования” и те суммы, которые поступают на лицевой счет по учету внебюджетных средств либо на основании документов, в которых отсутствуют какие-то необходимые реквизиты, не позволяющие их использовать, либо не соответствуют разрешению на открытие лицевого счета (учитываются в этом разделе поступления со знаком “+”). Как только представляется дополнение к разрешению или письменная информация от ОУ по уточнению недостающих реквизитов, режим ограничения “без права расходования” снимается, и эти суммы указываются (со ссылкой на полученные документы) со знаком “­”.

Если в течение десяти рабочих дней после поступления средств основания для учета поступлений как невыясненных не устранены (не представлена дополнительная информация, заверенная подписями руководителя и главного бухгалтера ОУ или их заместителями), то орган казначейства возвращает данные суммы плательщику.

Кроме того, п. 21 Инструкции № 46н устанавливает порядок учета операций “без права расходования”. Впервые четко установлено, что если на исполнение требований судебного решения (предъявленного исполнительного документа) направляется вся сумма, числящаяся на лицевом счете ОУ по учету внебюджетных средств, но при этом требуемая выплата осуществляется не полностью, то исковое требование переходит на новые поступления на внебюджетный лицевой счет. При этом последующие поступления должны сначала “наполнить” сумму без права расходования и только потом могут быть направлены на использование в установленном порядке.

Орган казначейства уточняет коды бюджетной классификации РФ по кассовым операциям, отраженным на внебюджетных лицевых счетах в порядке, установленном для получателей средств бюджета. При этом внесение изменений осуществляется при наличии соответствующего направления использования внебюджетных средств по коду бюджетной классификации РФ, на который кассовые выплаты должны быть отнесены в представленных образовательным учреждением в орган казначейства смете доходов и расходов по внебюджетным средствам и разрешении.

Сверка остатков, а также операций по движению средств на лицевом счете по учету внебюджетных средств производится ежемесячно, не позднее третьего рабочего дня месяца, следующего за отчетным (п. 24 Инструкции № 46н). Сверка производится путем предоставления органом казначейства под расписку ОУ копии лицевого счета по учету внебюджетных средств, сформированного нарастающим итогом с начала года на первое число месяца, следующего за отчетным. Помимо отражения операций на лицевых счетах нарастающим итогом с начала финансового года их учет осуществляется в структуре показателей экономической классификации расходов бюджетов РФ.

При отсутствии возражений от ОУ в письменной форме в течение трех рабочих дней с даты вручения ему формы сверки совершенные операции и остатки на внебюджетном лицевом счете считаются подтвержденными.

В случае утери ОУ выписки, приложения к выписке их дубликаты могут быть выданы органом казначейства по письменному заявлению от ОУ с разрешения главного бухгалтера казначейства или другого уполномоченного руководителем органа казначейства работника (п. 31 Инструкции № 46н).

Если партнер ОУ осуществляет возврат на внебюджетный лицевой счет ОУ денежных средств (возврат дебиторской задолженности) в процессе исполнения сметы доходов и расходов текущего года, то они учитываются на лицевом счете по учету внебюджетных средств как восстановление кассовых выплат с отражением по тем кодам экономической классификации расходов, по которым была произведена кассовая выплата. Суммы дебиторской задолженности прошлых лет отражаются на лицевом счете по учету внебюджетных средств в доходах ОУ (п. 18 Инструкции № 46н). При этом не требуется включение в разрешение связанного с дебиторской задолженностью источника образования внебюджетных средств.

Необходимо помнить, что согласно ст. 47 Закона РФ “Об образовании” учредитель или органы местного самоуправления вправе приостановить предпринимательскую деятельность ОУ, если при ее осуществлении наносится ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу.

При планировании внебюджетных доходов ОУ необходимо учитывать ожидаемый объем поступлений в текущем году и предполагаемый объем внебюджетных доходов в планируемом году по каждому виду доходов. Каждый вид расходов, включаемых в смету, должен быть экономически обоснован и подтвержден расчетами, на основании которых администратор бюджетных средств (учредитель) утверждает сводную смету. При этом увеличение поступления внебюджетных средств на лицевой счет ОУ не должно приводить к снижению ему бюджетного финансирования.