Система управления финансами.

Россия — федеративное государство, обязательным призна­ком которого служит бюджетный федерализм. Это означает, что самостоятельность каждого уровня государства — федерального, регионального и муниципального — обеспечивается соб­ственным бюджетом. Чтобы бюджетный федерализм был реа­лизован на практике, а не оставался декларацией, необходимо выполнение ряда условий:

• властные полномочия должны соответствовать уровню от­ветственности, т.е. необходимо обеспечение баланса прав и ответственности;

• уровень ответственности должен определять величину и структуру расходов;

• условия формирования доходов бюджетов каждого уров­ня, т.е. распределение налогов и сборов между уровнями бюджетной системы должны отражать полномочия каж­дого уровня и затраты на их реализацию.

Формирование бюджета зависит от многих факторов, глав­ные из которых таковы:

• уровень социально-экономического развития страны;

• механизм распределения доходов между различными структурами и уровнями общественного воспроизводства.

Система управления в России находится в стадии становле­ния, поэтому бюджетное реформирование носит перманентный характер. В мае 2004 г. Правительство РФ утвердило очередной документ — Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004-2006 гг., в которой были из­менены целевые установки, изложенные в Программе разви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на пе­риод до 2005 г. Вместо бюджетной технологии, основанной на выполнении утвержденного плана-графика затрат (по объемам, срокам и получателям), теперь провозглашен механизм финан­сирования функций и видов деятельности, обеспечивающих получение запланированного результата государственной поли­тики в той или иной сфере общественно-хозяйственной жиз­ни. Планирование бюджетных расходов должно обосновываться конечными результатами реализации программ, финансируе­мых из бюджета. Предполагается, что для определенных функ­ций программы будет определена общая сумма финансирова­ния, а детализация направлений использования средств будет определяться самостоятельно ответственными лицами и орга­низациями. Повышение самостоятельности ответственных за реализацию программы должно быть подкреплено мониторингом и внешним аудитом затраченных средств и полученных ре­зультатов, что послужит основой для оценки деятельности от­ветственных за использование бюджетных средств. Принятые нововведения охватывают следующие направления реформи­рования бюджетного процесса:

• обновление бюджетной классификации и бюджетного учета;

• выделение в составе бюджета «действующих» и «принима­емых» обязательств;

• совершенствование среднесрочного финансового плани­рования;

• расширение сферы применения программно-целевых ме­тодов бюджетного планирования;

• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюд­жета.

В русле первого направления предусматривается приближе­ние бюджетной классификации РФ к требованиям международ­ных стандартов, предполагающих, в частности, введение плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начисления и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам. Та­кой план намечено привести в соответствие с изменениями в структуре и функциях федеральных исполнительных органов власти, произошедшими в рамках административной реформы управления.

Второе и третье направления связаны с повышением на­дежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраций регионов в рамках принятых бюджетных ограничений и установленных приоритетов госу­дарственной политики. В рамках четвертого — ключевого — на­правления должны быть разработаны и встроены в бюджет­ный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапного перехода от сметного принципа плани­рования и финансирования к бюджетному планированию, ори­ентированному на результат. Пятое направление включает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюд­жетного планирования, ориентированного на результаты.

Для упорядочения процесса разработки федерального бюд­жета в соответствии с проводимой административной рефор­мой вводится понятие «субъекты бюджетного планирования». В их совокупность входят:

• федеральные министерства, имеющие право вносить в Министерство финансов РФ предложения по формирова­нию федерального бюджета и финансированию федераль­ных служб и федеральных агентств;

• федеральные службы и агентства под непосредственным руководством Президента РФ или Правительства РФ;

• федеральные органы законодательной и судебной власти, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюд­жетных обязательств федерального бюджета по подведом­ственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Среди новшеств весьма существенно разделение бюджетно-расходных обязательств на «действующие» и «принимаемые». Прежде всего, расходные обязательства — это обязанности РФ в лице федеральной, региональной или муниципальной власти предоставить физическим или юридическим лицам, органам го­сударственной власти средства соответствующего бюджета. Од­новременное введение понятия «реестр расходных обяза­тельств» дает возможность различения в рамках бюджетного процесса «действующих», т.е. включенных в реестр расходных обязательств, и обязательств «принимаемых» (подлежащих включению в реестр в случае выделения на соответствующие цели ассигнований в пределах «нераспределенных» ресурсов).

К «действующим» обязательствам относятся:

• трансферты населению, установленные нормативно-пра­вовыми актами Российской Федерации (ее субъектов, му­ниципальных образований);

• обязательства по предоставлению (оплате) государствен­ных (муниципальных) услуг в соответствии с федеральным законодательством;

• финансирование долгосрочных бюджетных программ РФ (ее субъекта, муниципального образования), в том числе инвестиционных объектов, финансирование которых на­чато в прошедшие годы;

• погашение и (или) обслуживание государственного (муни­ципального) долга в соответствии с условиями привлече­ния заемных средств;

• обязательства, вытекающие из договоров, в том числе меж­дународных, действие которых распространяется на пла­нируемый период;

• средства, подлежащие перечислению в соответствии с фе­деральным законодательством либо с принципами бюд­жетного планирования в другие бюджеты РФ.

Перечень вновь «принимаемых» обязательств включает:

• увеличение имеющихся или введение новых видов транс­фертов населению;

• рост заработной платы, денежного довольствия;

• досрочное погашение государственного (муниципально­го) долга;

• предоставление (оплата) государственных (муниципаль­ных) услуг сверх законодательно установленных норма­тивов;

• увеличение в сравнении с ранее предусмотренными пла­нами финансирования действующих бюджетных программ или финансирование новых;

• новые бюджетные инвестиции;

• предоставление бюджетных кредитов.

Основным принципом бюджетного планирования становит­ся требование гарантированного выполнения в полном объеме всех «действующих» обязательств. Выделение средств на новые обязательства может осуществляться только в случае и в преде­лах величины превышения прогнозируемых бюджетных дохо­дов над расчетным объемом обязательств «действующих».

Обязательным элементом нового механизма осуществления бюджетного процесса должно стать распределение основной части средств бюджета «принимаемых» обязательств только между принятыми или вновь принимаемыми бюджетными про­граммами с учетом оценок их результативности. Считается, что такой принцип создаст стимулы для представления своих рас­ходов в форме бюджетных программ, приведет к формирова­нию системы оценок эффективности деятельности их руково­дителей и будет способствовать повышению общей результа­тивности бюджетных расходов.

Принципиально новым этапом реформы становится пере­ход к преимущественно программно-целевым методам бюджет­ного планирования: именно с ним связаны ожидания повыше­ния эффективности бюджетного процесса (целевое бюджетное планирование в соответствии с приоритетными целями госу­дарственной политики и оценка результативности бюджетных расходов).

Для расширения сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования необ­ходима разработка технологии планирования, обеспечивающей включение целевых программ в повседневную практику:

• предоставление ежегодных докладов субъектов бюджетно­го планирования о результатах и основных направлениях деятельности;

• совершенствование методики разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

• введение в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

• конкурентное распределение части бюджета «принимае­мых» обязательств по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ.

В настоящее время программно-целевое планирование осу­ществляется на федеральном уровне в форме целевых программ. Однако непоследовательность в их разработке и реализации, вызванная нарушением принципов программно-целевых мето­дов планирования, снижает эффективность их использования.

Принципы, лежащие в основе программно-целевых мето­дов планирования, следующие:

• четкое формулирование цели программы, отражающей полномочия органа, ответственного за реализацию про­граммы;

• количественная оценка ожидаемых результатов реализации программы;

• наличие системы показателей измерения достигнутых ре­зультатов реализации программы (индикаторов экономи­ческой и социальной эффективности), необходимых для оценки отдельных этапов программы;

• обоснование потребностей в ресурсах для достижения це­лей программы и сроках их выделения;

• описание системы управления программой, разграничение полномочий всех ее участников и их ответственности, чет­кие формы контроля за выполнением этапов программы.

Один из важнейших элементов бюджетного федерализма — законодательно-нормативное обеспечение действия системы межбюджетных отношений. Сегодня создается жесткая вертикаль унифицированных иерархических отношений. Вводится новый принцип «равенства бюджетных прав» субъектов РФ и муниципальных образований, запрещающий установление ин­дивидуальных, не соответствующих Бюджетному кодексу РФ взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса. Предусматривается именно установление Бюджетным кодексом РФ (а не ежегод­ными законами о бюджетах) единых для соответствующего уров­ня бюджетной системы отчислений от федеральных налогов, что, по мнению Правительства РФ, позволит повысить пред­сказуемость и стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, создать стимулы для экономического раз­вития соответствующих территорий, повышения эффективно­сти использования бюджетных средств.

Одновременно вводятся нормы, регулирующие установле­ние нормативов отчислений в местные бюджеты органами вла­сти субъектов РФ. Намечается передача региональным органам власти полномочий по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты (раньше их уста­навливали федеральные законы). В случае передачи подлежа­щих зачислению в бюджет субъектов РФ налоговых доходов в местные бюджеты соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом РФ), как правило, дол­жны быть стабильными и едиными для всех муниципальных об­разований соответствующего региона. Дифференциация нор­мативов допускается лишь в отношении налога на доходы фи­зических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом органам государственной власти субъектов РФ вменяется в обязанность передавать местным бюджетам по единым нор­мативам отчисления в размере не менее 20% доходов от налога на доходы физических лиц.

Принципиально важна недопустимость установления влас­тями одного уровня финансово необеспеченных обязательств власти другого уровня в пределах ее собственной компетенции. Закрепляется действующая методология распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки регионов и суб­венций Федерального фонда компенсаций, а также процедура проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распре­делению указанных дотаций и субвенций с одновременным установлением общих требований к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов РФ.

На региональном уровне в дополнение к аналогам федеральных фондов, действующим по тем же принципам, предлагается формировать фонды поддержки поселений, распределяемые между бюджетами последних на подушевой основе.

Поскольку заранее ясно, что подушевое выравнивание, не учитывающее различий в налоговом потенциале, и расходных потребностях муниципальных образований, не принесет дос­таточного выравнивания бюджетной обеспеченности поселе­ний, предусматривается создать в дополнение к региональному фонду их финансовой поддержки аналогичные фонды в соста­ве бюджетов муниципальных районов.

Устанавливаются новые правила организации трансфертных отношений. Вводится понятие «отрицательных трансфертов», т.е. перечисление в региональные фонды финансовой поддер­жки поселений или муниципальных районов из местных бюд­жетов тех муниципальных образований, где налоговые доходы в два и более раза превышают средние налоговые доходы по данному субъекту РФ. Второй вид межмуниципальных трансфертов будет действовать в муниципальных районах, предста­вительные органы которых формируются делегированием пред­ставителей органов местного самоуправления поселений. День­ги на осуществление межмуниципальных функций пойдут из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов.

Установлен порядок временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления при введении временной финансовой администрации. Она вводится решением арбитражного суда, если просроченная задолженность субъекта РФ или муниципального образования превышает 30% собственных доходов соответству­ющего бюджета.

Лекция 11

Тема. Внешнеэкономические связи регионов страны

1. Внешнеэкономические связи регионов страны на современном этапе и направления развития

2. Современный механизм управления внешнеэкономическими связями России

3. Основные направления совершенствования системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности