Функционирование государственной службы в современном российском обществе: институциональный анализ

Главным нормативным документом, регулирующим деятельность государственной службы в России, является Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятый в 1995 г. Государственная служба определяется в нем как профессиональ­ная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государст­венных органов (ст.2 ФЗ). Государственная служба осуществляется на двух уровнях: федеральном и региональном и имеет в своем составе три категории государственных должностей — «А», «Б» и «В», которые де­лятся на главные, высшие, ведущие, старшие и младшие группы. При этом государственные должности категории «А» не входят в состав го­сударственной службы и по ним группы не выделяются. Всего имеется 271 государственная должность категории «А» (без учета государствен­ных должностей в аппарате Администрации Президента РФ, Правитель­ства, Федерального Собрания, МИДа и силовых структур). На начало 1999 г. на должностях категории «А» федерального уровня насчитыва­лось 13 760 человек, а на должностях категории «А» регионального уровня — 2 062 человека (Труд и занятость, 1999, 104).

На федеральном уровне, согласно Реестру государственных долж­ностей федеральных государственных служащих (1995), имеются, на­пример, следующие должности категории «Б». Для непосредственного исполнения полномочий членов Совета Федерации Федерального Соб­рания РФ — высшие должности категории «Б»: Руководитель Аппарата Совета Федерации, Руководитель Секретариата Председателя Совета Федерации Федерального Собрания, помощник Председателя Совета Федерации. Для непосредственного обеспечения исполнения полномо­чий федерального министра вводятся ведущие должности категории «Б»; советник федерального министра, помощник федерального мини­стра и др.

Всего в федеральных государственных органах количество госу­дарственных должностей категории «Б» составляет 90 единиц. На них занято 1 255 работников. На региональном уровне на должностях кате­гории «Б» трудится 4 180 человек (там же).
Номенклатура должностей категории «В» значительно шире. Сюда входят в качестве высших, например, должности руководителя органа исполнительной власти, в качестве главных должностей— начальник управления федерального министерства и управляющего делами феде­рального министерства, в качестве ведущих должностей — начальник отдела в департаменте федерального министерства и советника руково­дителя федерального органа исполнительной власти. К старшим отно­сятся должности консультантов и главных специалистов, к младшим должностям — специалисты 1 и 2 категории. На федеральном уровне, включая должности прокурорских работников, в категории «В» занято 337 300 человек, на региональном — 97 875 работников (там же).

Другими словами, категория «А» — должности политические, вы­борные (именно поэтому они выведены из состава государственной службы), категория «Б» — должности патерналистские, категория «В»— должности административные. Политик не может работать в «чужих» интересах. Он сам формулирует эти интересы, поэтому не мо­жет быть служащим государства. Категория «В» выступает самой мно­гочисленной и наиболее стабильной частью государственной службы, именно в ней сосредоточены основные карьерные должности. Ее пред­ставители выступают типичными чиновниками, поэтому наше дальней­шее изложение будет сориентировано в основном на нее. В должностях категории «Б» соотношение политического и профессионального пари­тетно, а иногда политические соображения могут даже преобладать.

Ряд авторов считает, что категория «Б» настолько тесно связана с категорией «А», что уход людей, занимающих политические должности, почти неминуемо влечет уход советников, помощников и референтов, тем самым нарушая преемственность в аппарате. Даже сама служба на этих должностях ограничена сроком, на который назначаются или изби­раются соответствующие лица, замещающие государственные должно­сти категории «А» (ст.2, п. 2 ФЗ).
Профессиональная деятельность подавляющего числа государст­венных служащих связана не с прямым исполнением полномочий госу­дарственных органов, а лишь с обеспечением (информационным, орга­низационным, контрольным и др.) такого исполнения.
Важным моментом выступает ответственность. Государственный служащий отвечает перед государством, поэтому иногда даже в опреде­лении государственной службы как типа деятельности подчеркивается государственный уровень ответственности за принятие и исполнение решений. Например: «Государственная служба — это профессиональная управленческая деятельность с властным характером полномочий, госу­дарственным уровнем ответственности, требующая высокого уровня компетентности в рамках осуществления полномочий» (Рыбакова, 1998, 13).

В качестве особенностей социально-профессиональной деятельно­сти государственных служащих в отечественной литературе (Масленни­кова, 1998, 9) называют:

• • обладание властными полномочиями и особым предметом тру­да — информацией,
• • аккумуляция разнонаправленных социальных потребностей в про­изводстве особого вида услуг (управленческих),
• • сложность определения результатов деятельности конкретного ра­ботника.

Вообще критерий оценки результатов часто становится для госу­дарственной службы камнем преткновения, затрудняя перенос в ее практику прозрачных и понятных методик оценки эффективности, при­нятых в менеджменте.

Для анализа содержания деятельности в системе государственной службы необходимо остановиться на ее структурно-видовых особенно­стях. В литературе в основу классификации кладутся обычно сразу не­сколько признаков:

• • профессиональная специализация и особенности предмета веде­ния,
• • функциональная роль в процессе государственного управления,
• • сфера деятельности и компетенция,
• • правовое положение (статус) в системе власти (Козбаиенко, 1998,37).

Функции исполнительной власти в юридическом аспекте делятся на основные (охрана общественного порядка, регулятивно-управленческая, защита прав и свобод граждан) и инструментальные (нормотворческая, юрисдикционная, оперативно-исполнительская). Сами органы государ­ственной службы делятся на гражданские и военные, общеадминистра­тивные, специализированные и правоохранительные. На уровне госу-
-----516-----

дарства три основных функции (законодательство, управление и право­судие) воплощаются в трех обособленных ветвях власти, а при переносе в структуры исполнительной власти эти функции становятся вспомога­тельными (инструментальными) и реализуют соображения технической (а не политической) целесообразности (Белъский, 1997, 21)
Специфика функции и предмета ведения определяет содержание конкретной деятельности государственного служащего, но не менее важным выступает уровень того или иного органа государственной вла­сти. Дело здесь не в качественной разнице объекта труда в Министерст­ве по образованию и в отделе образования районной (городской) адми­нистрации, а в уровне ответственности и тяжести последствий неадек­ватных действий. Чем выше уровень органа государственной власти и шире его компетенция, тем больше его права, обязанности и полномо­чия. Естественно, это должно повышать требования к профессионализ­му работников. Смысл карьеры (как должностного продвижения) состо­ит в том, что рост ответственности ведет к повышению вознаграждения. Растет квалификация — повышается статус и престиж.

Даже беглый обзор основных направлений деятельности в государ­ственной службе показывает невозможность формирования единого набора профессиональных качеств. Тем не менее профессионализация охватывает все звенья государственного аппарата и является сегодня объективной тенденцией. Другими словами, речь должна идти не о на­боре профессиональных качеств, присущих всем государственным слу­жащим без исключения, а о профессиональном подходе к самой дея­тельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Профессионализация государственной службы — это социальное явление, обусловленное количественными и качественными изменения­ми в содержании и характере труда в государственном управлении и характеризующееся возникновением профессий и специальностей госу­дарственной службы, профессиональной культуры, профессиональных общностей, технологий включения человека в профессиональную дея­тельность. Это одно из условий ее институционализации как самостоя­тельного института общества.

Профессиональная деятельность отражает не статусный характер труда в сфере государственного управления (ее нельзя подменять поня­тиями «работа на профессиональной основе», «работа на постоянной основе»), она отражает требуемое качество, сложность содержания тру­да по обеспечению полномочий государственных органов. Профессионализация — признание того, что для занятия этой деятельностью нуж­ны специальные знания, умения, навыки, т.е. профессиональное образо­вание (это, кстати, констатируется в ст.6 п.4 Закона «Об основах госу­дарственной службы РФ»).-
-----517-----

Таким образом, профессионализация — это нарастание профессио­нального (в отличие от стихийного, обыденного, эмпирического) эле­мента в государственной службе. И мы не можем больше действовать по принципу «молодые люди, принятые на государственную службу, будут обучаться на рабочем месте», как это было в XIX в. Американские спе­циалисты отмечают (Эффективность... 1998, 435), что понятие «спе­циалисты», или «профессионалы», относится к людям, которым для ра­боты требуется специальное обучение или опыт. Широкий термин «об­разование», необходимое для статуса профессионала, подразумевает определенное сочетание общего высшего образования в колледже и специальной профессиональной подготовки, полученной в ходе общего образования или помимо него, но не за неделю и не за месяц, а за годы.

Под профессиональной организацией государственной службы кроме наличия специальных знаний, умений, навыков, т.е. компетенции у ее работников, понимается также:

• • систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений;
• •регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обу­словленных размеров;
• • политическая нейтральность государственной службы;
• •лояльность государственных служащих;
• • ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимае­мых решений.

Анализ практики современной государственной службы России по­казывает, что большинство вышеназванных принципов остаются пока в большей степени желаемым, чем действительным. Причин этого множе­ство. Если попробовать выделить те из них, которые связаны с внутрен­ней средой организации, т.е. органа государственного управления, то на первое место выйдет «нестабильность организационных и должностных структур», подрывающая практически все указанные принципы. Выбо­ры губернаторов и глав администрации значительно активизируют вся­кого рода реорганизации, и карьерные по содержанию должности пре­вращаются в политические, «карьерная» система заменяется системой «места службы». Появляются «карьерные» свалки и десантные карьеры
-----518-----

(Матирко, 7996). Профессиональные критерии оценки качества и коли­чества труда заменяются политическими. В такой ситуации трудно го­ворить о политической нейтральности государственных служащих, их лояльности и компетентности.
Вместе с тем достаточно проблемным выступает распространение понятия профессионализма как комплекса квалификационных характе­ристик должностей всех уровней в государственном аппарате. Когда речь идет о старших, ведущих и, тем более, младших должностях, то квалификация выступает обязательным условием. Профессиональные знания, умения и навыки — залог успешной работы. Но если рассматри­ваются высшие и главные должности, то ситуация изменяется. Это должности руководителей, сущность деятельности которых — управле­ние людьми.

Специалист работает в рамках определенной технологии деятель­ности и по известным критериям. Руководитель действует в нестандарт­ных ситуациях, и в качестве основного средства деятельности выступает его собственная личность. При этом фактор квалификации в ней прак­тически не представлен. Предшествующая должность выступает «плац­дармом» освоения каждой последующей, поскольку наличие квалифи­кации для осуществления одного типа руководящей деятельности никак не связано с возникновением квалификации, необходимой для любого другого типа (Гурьева и др., 1989). Другими словами, наличие профес­сиональных знаний не гарантирует успешности деятельности индивида как руководителя. На практике чаще встречается обратная ситуация: успешный руководитель — лидер, имеющий сильные организаторские способности и волевые качества, но не всегда досконально разбираю­щийся в профессиональных тонкостях.
Итак, государственная служба выступает иерархически организо­ванной сложноструктурированной (прежде всего по предметам ведения и уровням власти) профессиональной деятельностью, с выделением в ней руководящих должностей и должностей специалистов, старшего и младшего персонала.

Как уже отмечалось, в качестве социального института государст­венная служба выступает мостом между государством и обществом. Она несет в своем образе характеристику, оценку гражданского общества, и в то же время на нее проецируется отношение, оценка гражданским об­ществом государства. Государственный служащий— одновременно и тот, кто управляет, и тот, кем управляют, тот, кто оказывает государст­венные услуги, и тот, кому их оказывают. Это вызывает не только двойственность его социального статуса, но и двойственность восприятия им самой ситуации в стране.-
-----519-----

Исследователи (Масленникова, 1998, 15) отмечают, что мнение чи­новников часто значительно расходится с мнением населения при оцен­ке деятельности и эффективности управления потому, что:

• • население имеет в виду не каких-то конкретных чиновников, а оценивает образ, стереотип;
• • государственная политика в настоящее время оценивается нега­тивно, а так как государственные служащие ассоциируются с государст­вом, то и недовольство проводимыми реформами переносится на них;
• • в общественном сознании не разграничиваются и не различаются политические слои и чиновничий аппарат, который занимается работой по обеспечению нормального функционирования государственного управления.

Имеется конфликт в восприятии и принятии системы ценностей: власть как отрицательная ценность в общественном сознании сочетается с личным отношением к власти как к положительно значимой ценности.

Проблема заключается в том, что становление государственной службы как самостоятельного социального института в России далеко не завершено. Ряд авторов считает, что даже предпосылки этого процес­са еще не созрели. В частности, отсутствуют потребности в новых типах деятельности государственной службы и соответствующие им социаль­но-экономические и политические условия. Необходимые оргструктуры и связанные с ними социальные нормы и регуляторы поведения нахо­дятся в стадии становления. Не произошло интеграции государственной службы в качестве нового вида деятельности в созданную структуру политических и производственно-экономических отношений. Не сфор­мирован определенный набор формальных и неформальных критериев, с помощью которых должна объективно оцениваться деятельность госу­дарственных служащих различного уровня и осуществляться контроль общества за соответствующими нормами поведения (Киселев, Теддэ, 1999).

Представляется, что это слишком радикальная позиция. Во-первых, почему государственная служба рассматривается как новый вид дея­тельности? Если при советской власти не было людей, которых называ­ли государственными служащими, то это не означает, что не было меха­низма проведения политических решений в повседневную управленче­скую практику и соответствующей деятельности. Во-вторых, почему не сформирован набор критериев? Формальные критерии оценки деятель-
-----520-----

ности государственных служащих содержатся в уже достаточно боль­шом наборе нормативных актов, а неформальные критерии оценки дея­тельности государственных служащих — в субкультуре чиновничества, которая частично заимствована им от старого партхозаппарата, частич­но продуцируется самой бюрократией как типом организации деятель­ности, частично уже сформирована новыми экономическими отноше­ниями. Другой вопрос, насколько эти формальные и неформальные кри­терии оценки отвечают стратегическим целям развития общества.
Поэтому точнее будет говорить не о формировании государствен­ной службы как нового социального института, а о трансформации уже существующего комплекса отношений, норм, ценностей, образцов пове­дения в сфере реализации политико-государственных, групповых и ин­дивидуальных интересов в соответствии с политическими целями и ори­ентирами общества.

Проследить особенности этого процесса на практике позволяют данные социологических исследований. Надо отметить, что в целом эм­пирических социологических исследований проблем государственной службы и органов власти сравнительно немного. Причин этого несколь­ко. В частности, незавершенность процесса формирования государст­венной системы страны, закрытость самих органов и большей части ин­формации о них, неразработанность теоретического и концептуально-понятийного аппарата, слабость отечественной традиции эмпирического социального анализа административного управления. Тем не менее ин­формационно-аналитический центр РАГС периодически проводит об­щероссийские исследования государственных служащих. Определенные работы ведутся на уровне субъектов Федерации, прежде всего регио­нальными академиями государственной службы. Приведем некоторые из полученных данных.

Начнем с образовательного потенциала государственных служа­щих. По данным на 1 июля 1996 г. значительная доля работников госу­дарственных органов, окончивших вузы (на федеральном уровне — 82%) по базовому образованию являются специалистами естественно-технического профиля. В центральном аппарате всего 7,1% юристов, 1% специалистов по государственному и муниципальному управлению, 6,2% имеют послевузовское профессиональное образование (Матирко, 1996, 129). Хотя некоторая положительная динамика все же заметна. На 1 июля 1995 г. в центральном аппарате федеральных органов исполни­тельной власти юристов было еще меньше — 3,7%, а специалистов по государственному и муниципальному управлению— только 0,6%
-----521-----

(Служебная карьера, 1998, 126}. Число государственных служащих, имеющих специальное профессиональное образование, продолжает рас­ти, но в любом случае — это переподготовка, а не базовое образование.

На региональном уровне ситуация сходная. Это находит свое отра­жение в оценках государственными служащими своих потребностей в переподготовке и повышении квалификации. Так, согласно данным со­циологических исследований, проведенных коллективом ученых СЗАГС с участием автора в аппарате правительства Ленинградской области в ноябре 1999 г. (первая колонка) и в одном из территориальных органов государственной власти в феврале 1999 г. (вторая колонка), приоритет­ными направлениями переподготовки госслужащих являются следую­щие (в % от числа ответивших):

Юриспруденция 79 68

Управление персоналом 41 44

Информационные процессы (технологии) управления 7 41

Государственное и муниципальное управление 48 32

Экономика (финансы и кредит, гос. управление экономикой) 65 29

Менеджмент 14 26

Психология, педагогика - 23

Делопроизводство 10 18

Социальная работа - 12

Социология - 12

Сумма ответов превышает 100%, поскольку респонденты могли на­звать несколько направлений переподготовки.

В опросе государственных служащих правительства Ленинградской области гуманитарные дисциплины были объединены в один блок, но даже в укрупненном варианте эти направления переподготовки не были востребованы. Видимо, респонденты считают, что потребности в гума­нитарном образовании могут быть удовлетворены при изучении такой дисциплины, как «управление персоналом», которая представляется им более конкретной и приближенной к практике, чем общегуманитарные дисциплины. Вместе с тем это может быть отражением более прагма­тичного подхода к задачам самой переподготовки.

Первую позицию в обоих случаях занимает «юриспруденция», что свидетельствует о позитивных процессах в государственной службе — осознании работниками необходимости освоения той правовой среды, в которой они работают. Расхождение в оценке важности экономической переподготовки, скорее всего, связано со спецификой предметов веде­ния и профиля деятельности двух обследованных органов власти. Сви-
-----522-----

детельством смены парадигмы управления в государственной службе служит интерес респондентов к такой дисциплине, как «управление пер­соналом». Сегодня уже трудно ограничиться директивно-распоряди­тельным стилем управления, необходимо шире использовать потенциал работников, развивать процессы самооорганизации и делегирования ответственности и полномочий.
Приведем распределение (в % от числа ответивших) ответов гос­служащих аппарата Правительства Ленинградской области (первая ко­лонка) и одного из территориальных органов власти Санкт-Петербурга (вторая колонка) на вопрос о том, какие практические умения и навыки необходимы сегодня государственному служащему для успешной рабо­ты. Здесь тоже нет абсолютного тождества.

Умение общаться с населением, посетителями 55 56
Знание делопроизводства 38 56
Умение наладить контакты с другими подразделениями, координировать групповую работу 45 41
Умение работать с подчиненными, разрешать конфликты 34 38
Умение планировать работу 45 38
Умение ладить с начальством 21 26
Умение работать на компьютере 38 20
Умение работать с информацией, готовить отчеты' 7 9

Сумма ответов превышает 100%, поскольку респонденты могли на­звать несколько профессиональных характеристик.

Интересно, что в оценках респондентами двух разных органов вла­сти необходимых умений и навыков расхождения меньше, чем при оценке ими приоритетных направлений переподготовки, что говорит о возможности создания определенного типового набора необходимых государственному служащему умений и навыков. Практически полно­стью совпадает оценка важности умения «общаться с населением», что свидетельствует о схожести целевых функций обследованных организа­ций, каждая из которых является органом государственной власти и должна защищать интересы населения, оказывать ему необходимые ус­луги.
При ответе на вопрос о типичных недостатках людей, недавно пришедших на государственную службу, на первое место выходит не­хватка профессиональных знаний (в том числе в управлении). Выше говорилось о том, что основными чертами профессионализма в государ­ственной службе выступают стабильность служебных отношений, регу-
-----523-----

лярность оплаты труда, политическая нейтральность в рамках сущест­вующего режима, лояльность и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.
В ответах респондентов низкая ответственность, амбициозность и желание удовлетворить личные потребности занимают заключительные позиции в перечне. Это свидетельствует о том, что с личными качества­ми у новичков все более или менее благополучно и главная проблема — недостаток профессиональных знаний и навыков (по работе с докумен­тами и людьми). Даже учитывая известное стремление к идеализации реальной ситуации, все это дает определенную надежду на формирова­ние в стране профессиональной государственной службы, поскольку профессиональные знания получить легче, чем сформировать необхо­димые ценностные ориентации.

Но при этом само понятие профессионального исполнения государ­ственной службы пока не имеет конкретного наполнения в сознании респондентов. Достаточно легко формулируются профессиональные требования в областях предметов ведения органа власти, но переход к критериям, общим для всех работников аппарата, сводится либо к ис­полнительской дисциплине, либо к осознанию «миссии» государствен­ной службы, ее необходимости и обязанностям перед населением.
Таким образом, переходность, несформированность в нашей стране государственной службы как самостоятельного социального института проявляется абсолютно во всем — от нехватки профессионально подго­товленных кадров до отсутствия ясного представления, зачем все-таки нужна государственная служба и какова профессиональная этика госу­дарственного служащего.

Все это порождает многочисленные дисфункции и сбои в работе, но совершенно не означает, что дело совсем уж безнадежно. Наоборот, общение с работниками органов власти, особенно на местах, оставляет ощущение их искренного желания работать лучше и больше сделать для населения. Государственные служащие — те же жители и точно так же страдают от несовершенства государственной машины. Есть даже опре­деление государственной службы, которое акцентирует эту взаимосвязь: «государственная служба — практическое участие граждан в осуществ­лении целей и функций государства с помощью исполнения государст­венной должности» (Комаровский, Тимофеева, 1997, 6).
-----524-----

По данным опроса экспертов, из числа государственных служащих, болевые точки в деятельности государственного служащего распредели­лись так:

• недостаточно строгое соблюдение законов, подмена их ведомст­венными инструкциями;
• недостаточная профессиональная компетентность;
• коррупция и связи с преступным миром;
• отрыв от народа, граждан;
• взяточничество и вымогательство;
• уход от ответственности, перебрасывание на других собственных обязанностей;
• уход от общественного контроля, келейность, закрытость.

Подчеркнем, что это точка зрения самих чиновников, и во многом она отражает их профессиональные интересы. С точки зрения науки и общества список, видимо, стоит перевернуть, начав с общественного контроля и гласности. Хотя признание недостаточной компетентности делает честь сословию служивых людей, дает возможность и основу дальнейшей профессионализации этого типа деятельности.

Итак, основными проблемами социального института государст­венной службы в России, которые затрудняют ее полноценную институ-ционализацию, являются:

• • недостаточная нормативная база по госслужбе (особенно на ре­гиональном уровне), отсюда амбивалентность функций, непрописан-ность механизма функционирования;
• • несбалансированность социального статуса государственного служащего, особенно в части социально-экономических условий дея­тельности и гарантий их службы;
• • отсутствие системы сквозного профессионального и должностно­го роста, неотработанность системы карьеры (политические должности становятся карьерными, и наоборот);
• • несформированность технологий и процедур государственной службы, как в области работы с персоналом, так и с населением (дея­тельность недостаточно стандартизирована и алгоритмизирована даже в совершенно рутинных областях);
• • неразвитость системы оценки эффективности деятельности как государственного органа в целом, так и отдельного работника; отсюда волюнтаризм и субъективизм в управлении и в кадровой работе;
• • низкая оценка деятельности государственных служащих населени­ем, зачастую предвзятое и смоделированное средствами массовой ин­формации общественное мнение по поводу деятельности органов власти; отсюда непрестижность государственной службы ( особенно на ни­зовых уровнях).-
  -----525-----

Как проблему можно рассматривать и рост численности работников органов власти, не всегда оправданный, В Российской Империи до 1917 г, при населении в 140 млн человек было 600 000 чиновников (Ко-маровский, Тимофеева, 13). В 1996 г. в органах государственной власти и местного самоуправления, по данным Госкомстата, работало 1 млн 93 тыс. человек, в 1998 г. уже 1 млн 102,8 тыс. Правда, не все на государст­венных должностях. Население РФ на начало 1998 г. составляло 147 млн 105 тыс, человек (Российский стат.ежегодник, 25-27),

Поскольку государственная служба выступает не только публично-правовым, но и социальным институтом, необходимо обсудить, какие неправовые (т.е. не связанные с законодательной базой) средства могут быть использованы для ее совершенствования, что может дать социаль­ная наука государственной службе. Это мы и обсудим в заключение.