Разработка и реализация государственной региональной политики в условиях российского федерализма.

Федерализм (от лат. Foederatio – союз, объединение) – форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы:

− формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации;

− субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции;

− компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией;

− каждый субъект федерации имеет правовую и судебную системы.

Важнейшим вопросом в отношениях между центром и регионами в рамках государства является установление баланса сил, который, как показывает практика, может иметь разные формулы:

● Сильный центр – слабые регионы, когда происходит сознательное подавление регионального начала, ведущее к пассивности регионов;

● Сильный центр – сильные регионы, когда происходит взаимное сдерживание, осуществляемое сильными игроками;

● Слабый центр – слабые регионы: представляет собой довольно аморфное полицентрическое образование, которое может существовать довольно долго в связи с отсутствием альтернативы;

● Слабый центр – сильные регионы: наименее устойчивая система, высокая вероятность распада в связи с отсутствием интереса к объединению и возможностям такого государства.

В современном мире насчитывается 20 федеративных государств. Они создавались с учетом этнических и национальных различий (Российская Федерация, Индия. Пакистан), или исторических особенностей становления государственности (США, Канада, Мексика, Венесуэла). Их отличает использование разных моделей федерализма.

Особенностью американской федеративной модели является высокий уровень развития регионального и местного самоуправления, равно как и регионального участия в условиях федерализма, демократии. Баланс по вертикали в США создается благодаря особенностям президентской республики: сильная президентская власть на федеральном уровне уравновешивается выборной губернаторской властью в штатах, и оба вышестоящих уровня власти уравновешиваются сильным местным самоуправлением.

Ее модификацией является латиноамериканская модель, для которой характерны три хорошо развитых уровня власти – общенациональный, региональный и местный. По своему государственному устройству страны являются президентскими республиками (Бразилия, Мексика, Аргентина). Для этой модификации характерны нестабильность и частая корректировка отношений «центр – регионы».

Конфедеративная модель предполагает развитую региональную и местную власть в отсутствие пропорционально сильной центральной власти. Институты регионального участия в конфедерациях (Швейцария) призваны обеспечить максимально возможное влияние территорий.

Модель парламентского федерализма похожа на американскую. Она предполагает развитое региональное и местное самоуправление в условиях демократии и федерализма (Германия. Австрия). Отличие состоит в государственном устройстве: модель характерна для парламентских республик или парламентских ограниченных монархий. Отношения между ветвями власти более сбалансирование, не предполагающие явного превосходства одной из ветвей.

Азиатская модель ограниченного федерализма. Ее особенностью является сочетание глубокой децентрализации (федерализма) с существенными ограничениями на всех уровнях (региональное самоуправление, местное самоуправление, региональное участие, экономическая власть регионов и местной власти). Введение ограничений обусловлено этноконфессиональной разнородностью общества (Индия. Пакистан), которая создает перманентные риски для территориальной целостности государства.

Федерализм и демократия в политическом развитии тесно переплетены, но характер этой связи весьма сложный и неоднозначный. Многое зависит от культурно- исторических условий той или иной страны и конкретной политической ситуации. Так, взятый Советским Союзом курс на демократизацию и попытка провести на практике формально закрепленные в конституции федеративные начала привели к его распаду. Инерция распада сказывалась и на Российской Федерации почти все прошлое десятилетие. Курс на централизацию, взятый в начале нового столетия, позволил восстановить единое экономическое, административное и правовое пространство, выстроить «вертикаль власти», создать механизмы, направленные на повышение управляемости регионов из центра. Однако отношения между центром и регионами не стали более прозрачными и предсказуемыми.

Задача разработки и реализации единой государственной региональной политики существенно осложняет статусная асимметрия федеративного устройства страны.

Сложившийся российский федерализм характеризуется соединением типичных признаков организации большинства федеративных государств, имеющих такие особенности, как:

- во-первых, уже отмеченная статусная асимметрия (шесть различных типов государственных, республиканских и «рядовых» субъектов РФ);

- во-вторых, подчеркнутая национальная «окрашенность» (26 субъектов из 83 РФ образованы по национально-этническим основаниям);

- в-третьих, конструктивная неупорядоченность (несколько самостоятельных субъектов РФ входят в состав других самостоятельных субъектов РФ, два субъекта РФ имеют административные центры на территории других субъектов РФ и т.д.);

- в-четвертых, аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ;

- в-пятых, чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений: возможность нарушений общего порядка (в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависимость от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром».

Очевидно, что все это препятствует равномерному экономическому развитию всех субъектов РФ и, соответственно, порождает все увеличивающийся разрыв социально-экономической развитости регионов.

При анализе объективных обстоятельств, формирующих содержание региональной политики в России необходимо учитывать высокий уровень точечной концентрации экономического и социального потенциала страны в сотне так называемых «региональных столиц» (административных центров субъектов федерации) и крупнейших городов. Это явление, воздействие которого весьма существенно сказывается на протекании экономических и социальных процессов в России и во всех ее регионах, не имеет аналогов в развитых странах.

Федерализм предполагает внешне нелогичное наличие двух уровней государственной власти (в «центре» и в регионах) с неполностью разделенными компетенциями. В федеративном государстве «центральная» власть вынуждена смиряться с самостоятельностью региональных властей по многим вопросам, а региональная – должна самостоятельно действовать только в коридоре возможностей, установленных «центром».

При этом и у «центра», и у регионов имеются свои исключительные предметы ведения, свои собственность, финансовые ресурсы и, естественно, свои интересы, а это порождает множество трудноразрешимых коллизий. как сложнейший социально-политический феномен порождает сложности в сфере взаимодействий центральных органов государственной власти и региональных органов государственной власти в процессе осуществления государственной политики, особенно по предметам совместного ведения.

Конституция РФ осуществляет разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по принципу трех сфер компетенции.

Статья 71 определяет перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации, статья 72 – перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Статья 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти.

Конституция РФ (ст. 72) определяет закрытый перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которого должно осуществляться разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

К предметам совместного ведения относятся: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

В предметы совместного ведения входят также: общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Российская Федерация и ее субъекты должны совместно обеспечивать соответствие конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, а также совместно устанавливать общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Следует учитывать, что более 60% федеральных законов, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласованных действий федеральных и региональных органов власти, а каждый 20-й федеральный закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами. Более 80% законов субъектов федерации предусматривают те или иные взаимодействия органов власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. При этом практически ни в одном из сотен вышеуказанных нормативных актов не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласования», «учет мнения» или «совместная» деятельность.

Проблема обеспечения единства системы российской государственной власти и прежде всего в аспекте взаимоотношений и взаимодействий федеральной и региональных властей остается ключевой проблемой развития и упрочения Российской Федерации.

Среди основных причин, препятствующих эффективному решению этой проблемы, можно выделить:

− отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях;

− перегруженность федерального центра различными управленческими функциями;

− громоздкий управленческий аппарат на всех уровнях власти;

− вмешательство федерального центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации;

− несоблюдение органами государственной власти субъектов Федерации положений Конституции РФ и норм федерального законодательства.

Решение данной проблемы может быть достигнуто путем оптимальной децентрализации системы государственной власти на основе действенной реализации конституционных принципов разделения властей и федерализма.

Поэтому необходимо установить недостающие механизмы (процедуры) взаимодействия властей разных уровней.

Региональная политика государства динамична и привязана к реальному перечню региональных ситуаций и проблем, к характерным для каждого периода функционирования государства представлениям о приоритетности их регулирования и решения, к особенностям внешней и внутренней политики страны и т.д. При этом под региональной ситуацией понимается сложившееся сочетание важнейших определенностей (параметров) состояния какой-либо территориальной системы (субъекта РФ, муниципального образования, городской агломерации, населенного пункта и др.), а также условий и обстоятельств, определяющих такое состояние.

Региональная проблема может пониматься как конкретное явление (процесс) политического, экономического и социального характера, создающее риск для нормального функционирования территориальной системы, вызывающее напряженность в соответствующем сообществе, а потому требующее ответной реакции – регулятивных действий федеральных, региональных или местных органов власти и управления. Таковы, например, проблемы хронической бюджетной необеспеченности, аномально высокой локальной безработицы и т.п.

Специфика региональных ситуаций и проблем требует особых методов разработки и реализации региональной политики, которая является одним из самых сложных объектов государственного управления.

К сожалению, до сих пор даже те действия, которые считаются ориентированными преимущественно на решение региональных проблем (дотации и субвенции из федерального бюджета на «выравнивание» бюджетной обеспеченности, целевые программы и т.п.), никогда не рассматривались в контексте системных представлений о сути территориального развития и о весьма сложных прямых и обратных связях собственно региональных (городских, районных) структур с экономической, инвестиционной, инновационной и иной деятельностью.

В настоящее время в России главной проблемой разработки и реализации региональной политики является не столько слабый государственный интерес к этому вопросу и не дефицит ресурсов, сколько отсутствие новой парадигмы (образца) территориальной организации общества, технократическое или упрощенно экономизированное представление о смысле и возможностях региональных ситуаций и проблем регулирования. Именно поэтому представляется актуальной разработка исходных положений о территориальной организации общества, о сути территориального развития.