Построение механизма государственной финансовой политики и его основные элементы

E-mail:goncharova. [email protected]

Волгоградский государственный университет

В статье исследуется механизм государственной финансовой политики. Проводится анализ научных взглядов на вопрос содержания элементов такого механизма, рассматривается сущность каждого из них. Особое внимание уделено примерам использования инструментов данного финансового механизма в условиях проводимой государством финансовой политики.

Ключевые слова: финансовый механизм, элементы, планирование, регулирование, контроль.

Реализация целей и задач финансовой политики государства осуществляется через комплекс различных инструментов воздействия на систему финансов страны. Как правило, комплекс данных инструментов обобщенно называют механизмом финансовой политики.

Механизм финансовой политики - это достаточно динамичный способ управления финансами. В зависимости от изменения внешней и внутренней среды он требует изменения своей структуры, совершенствования в целом или отдельных своих элементов, методов и инструментов. Необходимым условием для подобного совершенствования является определение сущности и составляющих элементов финансового механизма. Изучение построения, содержания механизма финансовой политики позволяет выделить рычаги воздействия государства на финансовые отношения, определить наилучший вариант управленческих решений в области финансов для осуществления запланированной финансовой тактики и стратегии. В связи с этим вопрос построения механизма финансовой политики и определения его элементов имеет немаловажное значение для государства.

Основные научные взгляды на вопрос содержания элементов финансового механизма. Фундаментальные основы финансового механизма (особенно государственного и муниципального) и корректировка его элементов в большей или меньшей степени регламентируются нормами публичного финансового права и закономерностями частнохозяйственных финансов. Финансовый механизм приводит в действие систему финансов в соответствии с принятой государством концепцией финансовой политики. Следовательно, по его эффективности можно судить о степени соответствия данной концепции сложившейся социально-экономической ситуации в стране и наоборот.

Финансовая политика государства направлена на управление финансовыми ресурсами страны. Поскольку движение финансовых ресурсов и доходов носит двусторонний характер, можно выделить механизм формирования финансовых ресурсов и механизм их использования. Различаются они не только спецификой форм, методов и инструментов, но и целевой установкой. Целью механизма формирования финансовых ресурсов является полноценное финансовое обеспечение органов публичной власти и хозяйствующих субъектов. В свою очередь механизмы использования финансовых ресурсов направлены на результативное и эффективное их расходование [ 1 ].

Посредством элементов финансового механизма государство осуществляет регулирование финансовых отношений, т.е. финансовый механизм представляет собой совокупность способов организации финансовых отношений. Ввиду большого разнообразия таких отношений структура финансового механизма является достаточно сложной, В нее входят различные элементы, соответствующие вариативности финансовых отношений.

Таким образом, множественность финансовых взаимосвязей определяет большое количество элементов механизма финансовой политики.

В научной литературе существуют различные точки зрения по поводу структуры элементов финансового механизма. В. В. Глушенко, В.Н. Чехунов выделяют следующие основные элементы:

- финансовое планирование и прогнозирование;

- финансовые показатели, нормативы и лимиты;

- управление финансами;

- финансовые рычаги и стимулы;

- финансовый контроль [4].

Экономисте. В. Барулин выделяет три элемента финансового механизма, созвучные функциям управления финансами:

- финансовое планирование;

- финансовое регулирование;

- финансовый контроль [1].

По мнению А. М. Литовских, в структуру финансового механизма входят пять взаимосвязанных элементов:

- финансовые методы;

- финансовые рычаги;

- правовое обеспечение;

- нормативное обеспечение;

- информационное обеспечение [6]. Однако большинство ученых придерживаются точки зрения, согласно которой элементы финансового механизма включают в себя все многообразие видов, форм, методов организации финансовых отношений [9, 10].

На взгляд автора, отнесение видов, форм, методов организации финансовых отношений к отдельным элементам финансового механизма не совсем оправданно, поскольку они функционируют лишь относительно самостоятельно, являясь одновременно взаимосвязанными и взаимозависимыми. Финансовый механизм призван регулировать финансовые отношения, которые имеют, как уже отмечалось, многосторонний характер. Виды, формы, методы организации финансовых отношений регулируют лишь конкретную сторону финансовых отношений, выступая, таким образом, своеобразным инструментарием в рамках определенного элемента регулирования.

Следовательно, виды, формы, методы организации финансовых отношений изменяются в зависимости от того, в рамках какого элемента механизма управления они используются, становясь своеобразным инструментарием конкретного элемента. Они формируют уже конкретные механизмы, приводящие в движение финансовые ресурсы в публично-правовой форме.

В связи с этим следует согласиться с точкой зрения С. В. Барулина, согласно которой элементами финансового механизма выступают финансовое планирование, финансовое регулирование и финансовый контроль. Состоятельность данного вывода обусловлена рядом факторов.

Во-первых, сущность финансовой политики выражается в определенной управленческой деятельности государственных органов. Следовательно, элементы финансового механизма призваны обеспечивать эффективное управление финансовыми ресурсами в сфере публичных финансовых отношений.

Во-вторых, основными функциями управления являются планирование, регулирование и контроль.

Значит можно утверждать, что финансовый механизм включает в себя три крупных элемента: финансовое планирование, финансовое регулирование и финансовый контроль. Они используют для реализации своих задач определенный инструментарий, состоящий из видов, форм, методов организации финансовых отношений. Набор элементов финансового инструментария зависит от того, какие задачи ставит перед собой государство на том или ином промежутке времени, а также от того, в рамках какого элемента управления они применяются.

Финансовое планирование. Финансовое планирование является одним из главнейших элементов финансового механизма, поскольку его содержание отражает основные направления осуществления финансовой политики государства.

Финансовое планирование представляет собой деятельность государства по определению основных параметров формирования, распределения и направлений использования фондов денежных средств. Важность данного элемента финансового механизма для государства обусловило принятие в 2007 г. поправок в Бюджетный кодекс РФ, связанных с совершенствованием методологии разработки, принятия и исполнения бюджета. Изменения в законодательстве закрепили переход государства на среднесрочное бюджетное планирование, формирование бюджетов на трехлетний период, ориентированных на результат.

Следует отметить, что среднесрочное бюджетное планирование применялось в России при составлении проектов бюджетов и до внесения поправок в Бюджетный кодекс РФ. При подготовке проектов бюджетов использовался среднесрочный прогноз социально-экономического развития соответствующей территории. В 1990-х гг. была сформирована законодательная база для среднесрочного финансового планирования - принят Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Кроме этого, согласно требованиям первой редакции Бюджетного кодекса РФ прогнозы социально-экономического развития предусматривались в составе документации, подготавливаемой вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете [2].

Итак, государство на законодательном уровне выделяет важность данного элемента механизма финансовой политики, поскольку от прогнозов финансовых планов зависит объем выделенных ресурсов для выполнения задач и функций государства, реализации социально-экономических программ, достижение сбалансированности бюджета, а также реализация принципов бюджетной обеспеченности и соответствия доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Государственное финансовое планирование реализуется, прежде всего, в показателях системы бюджетов органов государственной власти и местного самоуправления, а также внебюджетных фондов. Основными финансовыми планами органов государственной власти и местного самоуправления являются бюджеты соответствующих уровней, бюджеты внебюджетных фондов, сводный финансовый баланс страны и среднесрочные финансовые планы субъектов (муниципальных образований). Параметры финансовых планов характеризуют перспективное состояние финансов и потребности в финансовых ресурсах.

Следует отметить, что финансовое планирование носит директивный характер, поскольку показатели, включаемые в состав финансовых планов, регламентируются нормами Бюджетного кодекса РФ. Это обусловливает обязательное исполнение данных показателей.

Нередко в качестве этапа, предшествующего этапу планирования, выделяют финансовое прогнозирование. Однако отличие между данными видами управленческой деятельности заключается лишь в том, что финансовые прогнозы носят более долгосрочный характер, чем финансовые планы. В отличие от финансовых планов, финансовые прогнозы органов государственной власти и местного самоуправления не имеют силы закона, а носят лишь аналитический, информационно-оценочный характер. Таким образом, финансовое прогнозирование, на взгляд автора, следует включать в такую форму управленческой деятельности, как финансовое планирование.

Большая часть инструментов, задействованных при финансовом планировании, основана на использовании математических и статистических методов. Это в первую очередь методы математического моделирования, экономического прогнозирования, экспертных оценок, построения трендов и т.д. Использование того или иного метода планирования зависит от видов финансовых планов и прогнозов, масштабов, целей и задач финансового планирования.

Процесс финансового планирования продолжается непрерывно в связи с возникающими задачами финансовой политики, а также в целях обеспечения возможности достижения планируемых показателей в соответствии с изменяющимися условиями среды. Схематично непрерывность процесса планирования представлена на рис. 1.

По мнению автора, финансовое планирование как элемент финансового механизма представляет собой целенаправленную деятельность субъектов управления финансами по определению ожидаемых параметров и показателей формирования и использования государственных финансовых ресурсов, составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению финансовых планов с целью обеспечения воспроизводственного процесса и реализации государственной финансовой политики.

Финансовое регулирование. Следующим элементом механизма финансовой политики является финансовое регулирование, которое играет особую роль в реализации финансовой стратегии Правительством РФ. В общем виде финансовое регулирование можно представить как целенаправленное воздействие органов публичной власти и управления на процесс общественного воспроизводства или их вмешательство в экономику для исправления "ошибок" рынка и возникающих диспропорций [1].

Выделяют следующие основные объектные виды государственного финансового регулирования [1]:

- денежно-кредитное регулирование;

- валютное регулирование;

- государственное изменение цен на стратегические и социально значимые товары;

- антикризисное регулирование и реструктуризация экономики и социальной сферы;

- регулирование экспортно-импортных операций;

- регулирование фондового и страхового рынков;

- финансовое регулирование природопользования;

- налоговое регулирование;

- формирование и распределение государственных заказов и закупок по хозяйствующим субъектам;

- прямые бюджетные ассигнования и инвестиции в отдельные отрасли и сферы экономики;

- бюджетное и внебюджетное финансирование социальной политики;

- территориальное выравнивание бюджетной обеспеченности, развитие экономического и социального потенциала регионов и муниципальных образований;

- прочие виды, формы, методы государственного финансового регулирования.

Финансовое регулирование тесно связано с финансовым планированием, поэтому меры финансового регулирования либо включаются в финансовые планы, либо принимаются по результатам исполнения этих планов.

Как правило, цель финансового регулирования одна - обеспечение устойчивого, нецикличного развития страны. Посредством финансового регулирования государство корректирует набор используемых инструментов регулирования для достижения заложенных при финансовом планировании макроэкономических параметров. С помощью инструментария финансового регулирования решаются задачи и достигаются цели, поставленные на этапе планирования финансовой политики. Посредством регулирования государство корректирует свой политический и экономический курс в соответствии с изменениями ситуации в стране и в мире. Так, в 2008 г. в связи с возникшим мировым финансовым кризисом планируемые показатели доходов и расходов консолидированного бюджета, структура платежного баланса, уровень ВВП государства, прогнозируемые Правительством РФ на ближайшие три года и на которые ориентировалось государство при осуществлении финансовой политики, пришлось корректировать соответственно изменившимся условиям. Примером таких изменений, повлиявших на используемые инструменты финансового механизма, может служить динамика колебаний стоимости нефти марки "Юралс" в 2008 – 2010 гг. (рис. 2).

Бюджет на 2009 г. рассчитывался исходя из цен на нефть на уровне 95 долл. за баррель [3]. Таким образом, резкое снижение цены на нефть привело к необходимости использования дополнительных инструментов финансового регулирования для поддержания финансовой стабильности в стране. В частности, таким инструментом стали бюджетные ассигнования за счет средств Резервного фонда РФ.

Благодаря этому Правительство РФ осуществило ряд мероприятий, направленных на поддержку предприятий нефтегазового, банковского и других секторов экономики. В число данных мероприятий вошли [7]:

- снижение налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор на 150 млрд руб. за счет снижения экспортной пошлины;

- субсидирование процентных ставок в размере 100% ставки рефинансирования Банка России по кредитам для отдельных подотраслей сельского хозяйства (мясное и молочное животноводство), для чего выделено 7 млрд руб.;

- субсидирование процентных ставок по отдельным видам инвестиционных и краткосрочных кредитов, привлекаемых организациями рыбохозяйственного комплекса на строительство и модернизацию рыбопромысловых судов и объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры, а также на материально-техническое снабжение и снаряжение рыбопромысловых судов (1,07 млрд руб.);

- расширение программы финансовой поддержки малого и среднего бизнеса до 30 млрд руб.;

- рефинансирование банковской системы (до 2 трлн руб.) и др.

Как можно заметить, государством были выделены значительные средства на осуществление поддержки предприятий различных отраслей экономики и сглаживание негативных последствий мировой экономической нестабильности. Увеличение государственных расходов, несмотря на сокращение доходов, было обеспечено за счет средств, накопленных в Резервном фонде РФ в период высоких цен на нефть. В 2009 г. из Резервного фонда РФ на расходы было направлено примерно 2 751,5 млрд руб. [7], что гарантировало полное и безусловное исполнение увеличенных расходных обязательств федерального бюджета.

Помимо этого государством были использованы и другие инструменты финансового регулирования. В частности:

- применение мер налогового стимулирования;

- изменение ставки рефинансирования Банка России;

- изменение норм банковского резервирования;

- валютные интервенции и т.д. Схематично влияние инструментов финансового регулирования на экономику страны можно представить следующим образом (рис. 3).

Финансовое регулирование является ключевым элементом в механизме государственной финансовой политики.

Посредством такого регулирования государство обеспечивает реализацию концепции развития страны, достижения запланированных макроэкономических параметров и выполнения своих задач и функций. Научно обоснованное использование инструментов финансового регулирования позволяет своевременно реагировать на изменения экономической ситуации в стране и в мире, обеспечивая поступательное развитие хозяйства и общества [8].

Финансовый контроль как завершающий элемент механизма управления финансовыми ресурсами. Неотъемлемым элементом финансового механизма является финансовый контроль. Финансовый контроль берет свое начало из контрольной функции финансов. Объективно данный элемент финансового механизма неразрывно связан с финансовым планированием и регулированием, поскольку предусматривает, с одной стороны, проверку выполнения финансовых планов и мер финансового регулирования, а с другой - результаты финансового контроля используются государством при дальнейшем планировании и регулировании системы финансов.

Государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и местного самоуправления [5].

Целью финансового контроля является своевременное выявление отклонений от запланированных макроэкономических показателей финансовых планов и финансовой политики, выявление финансовых правонарушений и принятие мер по их устранению, предотвращению и недопущению. Эффективное осуществление финансового контроля возможно только в случае его функционирования как полноценной системы, поскольку данный элемент финансового механизма охватывает широкий спектр финансовых отношений, в рамках которых используется обширный набор инструментов, методов и форм контроля.

Объектами финансового контроля являются параметры и показатели, характеризующие потоки финансовых ресурсов, процессы образования, распределения и расходования денежных фондов государства. Отличительная особенность субъектов финансового контроля состоит в том, что, с одной стороны, ими выступают контролируемые субъекты - органы власти, организации, физические лица, деятельность которых подлежит контролю со стороны государства, а с другой - контролирующие субъекты - уполномоченные органы власти и их должностные лица, осуществляющие функции финансового контроля.

Схематично систему федеральных органов государственного финансового контроля можно представить следующим образом (рис. 4).

На взгляд автора, разделение функции финансового контроля между органами законодательной и исполнительной власти путем создания в рамках каждой ветви власти специализированных подразделений подчеркивает важность и особое место финансового контроля в механизме финансовой политики государства.

При реализации контрольной функции каждый из указанных выше государственных органов использует свои формы, методы и инструменты финансового контроля, что обусловлено спецификой контролируемых ими отношений. Так, Федеральная налоговая служба использует в своей деятельности такие формы контроля, как налоговые проверки, учет налогоплательщиков, осмотр территорий и помещений, используемых в предпринимательской деятельности, получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов. Основными методами, используемыми Счетной палатой РФ, являются финансовая экспертиза и финансовый анализ. Однако, несмотря на разнообразие инструментов финансового контроля, существуют виды, формы и методы контроля, используемые всеми контролирующими органами. К таким относятся, в частности, предварительный, текущий и последующий финансовый контроль; сплошной и выборочный контроль; комплексный и тематический контроль и др.

Осуществление государством функции финансового контроля предполагает его подчиненность следующим принципам.

1. Законность. Данный принцип предполагает осуществление деятельности государственных органов в соответствии с законодательством РФ.

2. Принцип объективности предполагает достоверность информации и непредвзятость государственных органов и их должностных лиц при осуществлении контрольных функций.

3. Принцип независимости предполагает самостоятельность контролирующих органов при выборе способов и методов контроля для его эффективного осуществления.

4. Гласность и прозрачность предполагают общедоступность результатов финансового контроля, за исключением информации, составляющей государственную, коммерческую или банковскую тайну.

5. Принцип разграничения функций и полномочий предполагает четкое разделение круга функциональных обязанностей и вопросов ведения между уполномоченными контролирующими субъектами.

По мнению автора, круг обозначенных принципов необходимо дополнить положением, предусматривающим запрет контролирующим органам на создание препятствий для субъектов при осуществлении последними хозяйственной деятельности. Данное предложение обосновано тем, что нередко проверяющие органы парализуют нормальную работу организации путем направления бесчисленных запросов, требований о представлении документов, информации, вызова для беседы и т. п. В результате часть сотрудников вынуждена постоянно отвлекаться на выполнение поручений государственных органов, что не позволяет эффективно распределять рабочее время и существенно увеличивает затраты предприятия (например, на подготовку копий документов, отправку их по почте или направление с курьером). Кроме того, проведение постоянных проверок предпринимателей способствует росту коррупционных рисков, что особенно нетерпимо в условиях экономической нестабильности. В связи с этим Правительство РФ определило в качестве одной из приоритетных антикризисных мер "освобождение бизнеса от давления чиновников, снижение административных барьеров, принятие мер, позволяющих малому бизнесу успешно развиваться в условиях кризиса" [7].

Необходимо отметить, что подобная идея была высказана Президентом РФ еще в 2008 г. Д. А. Медведев инициировал принятие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Данный закон был направлен на создание эффективного механизма государственного контроля за деятельностью предприятий, упорядочение работы контролирующих органов и более жесткую регламентацию самой процедуры проведения ими различных проверок. Законодатель не ограничился принятием только данного нормативного акта, кроме этого были внесены изменения в ряд федеральных законов. Несмотря на это, законодательство в сфере защиты прав предпринимателей от административных барьеров все еще остается несовершенным и нуждающимся в доработке. Тем не менее сам факт внимания государства к таким проблемам заслуживает одобрения и поддержки со стороны делового сообщества. Внесение изменений в законодательство на федеральном уровне подчеркнуло важность и необходимость закрепления принципа "не мешай и не вреди" в работе контролирующих органов.

Подводя итог исследованию механизма финансовой политики, можно схематично представить структуру составляющих его элементов следующим образом (рис. 5).

Следовательно, эффективность осуществления государством мероприятий по финансовому контролю во многом зависит от законодательного закрепления основных принципов его проведения. Закрепление данных положений в нормах федерального, регионального, местного законодательства не только подчеркнет важность соблюдения данных принципов, но и обозначит основные направления деятельности и пределы осуществления прав государственными структурами. На взгляд

автора, необходимо дополнить ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", введя принцип запрета государственным органам создавать препятствия и ограничения в хозяйственной деятельности. Подобное дополнение позволит на законодательном уровне отразить позицию государственной власти в данном вопросе и сократить произвол чиновников в сфере финансового контроля.

Механизм финансовой политики состоит из трех элементов: финансовое планирование, финансовое регулирование и финансовый контроль. Вместе они составляют единое целое. Причем системная связь усиливает их взаимопроникновение и взаимодействие. Данное обстоятельство обусловливает необходимость регулярного согласования конкретных форм и методов функционирования элементов финансового механизма, что является залогом его эффективности.

***

Список литературы

1. Барулин С. В. Финансы. М.: КНОРУС. 2009. С. 640.

2. Бюджетное право: учеб. / под ред. Н. А. Саттаровой. М.: Деловой двор. 2009.

3. Выступление С. Д. Шаталова на конференции в Счетной палате РФ. URL: http://www. minfin. ru/ru/official/index. php?id4=6683.

4. Глущенко В. В., Чехунов В. И. Финансы. Библиотека Exsolver. URL: http://exsolver.narod. ru/Books/Fininvest/Finance/c8.html.

5. Государственные и муниципальные финансы: учеб. / под ред. И.Д. Мацкуляка. М.: РАГС. 2007. С. 640.

6. Литовских А. М. Финансовый менеджмент. Конспект лекций. URL: http://polbu.ru/ litovskih_finmanage/ch 15_i.html.

7. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год// Российская газета. 20.03.2009.

8. Савельев Р. И. Понятие и структура финансового механизма формирования и использования внебюджетных социальных фондов // Финансовое право. 2008. N 6.

9. Финансовая политика: учеб, пособие / под ред. М. В. Васильева, Н. А. Малий, Л. В. Перекрестова. Ростов-на-Дону: Феникс. 2008. С. 220.

10. Финансовая политика России: учеб, пособие / под ред. Р. А. Набиева, Г. А. Тактарова, Р. К. Арыкбаева. М.: Финансы и статистика. 2008. С. 400.