Вопрос 3. Право коммунальной собственности.

Статья 326 ГК Украины определяет, что в государственной собственности находится имущество, в том числе денежные средства, которое принадлежит государству Украина. От имени и в интересах государства право собственности осуществляют соответственно органы государственной власти. Управление имуществом, находящимся в государственной собственности, осуществляется государственными органами, а в случаях, предусмотренных законом, может осуществляться другими субъектами.

Правовая природа права государственной и коммунальной собственности является достаточно сложной и динамичной. Изучить вопрос этой темы невозможно без обращения к истории становления этих форм публичной собственности. В советский период государственная собственность была доминирующей, а ее удельный вес во всем национальном богатстве Союза ССР составляла более 90 процентов. При этом ее единственным субъектом было государство в лице Союза ССР. Союзные республики юридически не признавались собственниками той или иной части государственной собственности, расположенной на их территории. В ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года было записано, что "государство является единым собственником всего государственного имущества". Данная норма, соответственно, была воспроизведена в гражданских кодексах всех союзных республик. Союзные республики бывшего СССР впервые были признаны субъектами права государственной собственности Законом СССР "О собственности в СССР" от 6 марта 1990 года, в котором как разновидности государственной собственности были предусмотрены: общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных округов, собственность административно-территориальных образований. Украина была признана непосредственно собственником, расположенного на ее территории и иного имущества, Декларацией о государственном суверенитете Украины, Законом "Об экономической самостоятельности Украинской ССР", но детальное урегулирование государственная собственность получила в Законе "О собственности". При этом стоит учитывать, что формирование правовых основ государственной собственности имеет два этапа: первый - до принятия в 1996 году Конституции Украины, второй - после принятия Конституции Украины.

На первом этапе в соответствии с Законом "О собственности" к государственной собственности были отнесены общегосударственная (республиканская) собственность и собственность административно-территориальных единиц (коммунальная собственность). Другими словами, республиканская и коммунальная собственность признавались разновидностями государственной собственности. В Законе "О собственности" отдельно была выделена исключительная собственность народа Украины, которая по своей экономико-правовой природе также является разновидностью государственной собственности. Особенностью права государственной собственности этого периода стало то, что ее субъектами были признаны: субъектом права общегосударственной собственности является государство в лице Верховной Рады Украины; субъектами права коммунальной собственности - административно-территориальные единицы в лице соответствующих Советов депутатов; субъектами права государственной собственности на землю - Верховная Рада Украины - на земле общегосударственной собственности; областные, районные, городские, поселковые, сельские Советы - на земле в пределах их территорий, за исключением общегосударственных земель. Таким образом, для первого этапа развития права государственной собственности характерна ее багатосуб'єктність, что с позиций цивилистической науки нельзя считать удачным законодательным решением. На втором этапе произошли существенные изменения в структуре государственной собственности.

В новой Конституции Украины 1996 года были предусмотрены исключительная собственность Украинского народа, государственная собственность и собственность территориальных общин села, поселка, города, то есть коммунальная собственность (статьи 13, 14, 142). Следовательно, по Конституции Украины коммунальная собственность стала отделенной от государственной собственности как юридически, так и экономически, а следовательно приобрел признаки самостоятельной формы собственности. Однако в Законе "О собственности" соответствующие конституционные новеллы не нашли пока адекватного отражения. Поэтому вопрос государственной и коммунальной собственности необходимо изучать с учетом указанных изменений в праве государственной собственности. Обязательно необходимо ознакомиться с соответствующими положениями Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", в котором содержится немало норм, посвященных праву коммунальной собственности, управления ею. Достаточно сложным для изучения может оказаться вопрос осуществления права государственной и коммунальной собственности.

Субъекты права государственной и коммунальной собственности осуществляют принадлежащие им правомочия собственника, используя, в частности, особый правовой институт - управления. Такое управление государственным имуществом от имени народа (населения административно-территориальной единицы) сначала осуществляли соответственно Верховная Рада Украины, местные советы народных депутатов и уполномоченные ими государственные органы (ст. 33 Закона Украины "О собственности", а после принятия новой Конституции Украины - непосредственно Кабинет Министров Украины относительно государственной собственности, территориальные общины относительно коммунальной собственности и уполномоченные ими органы. Система управления государственной и коммунальной собственностью достаточно сложная, неоднократно менялась. Нельзя обойти вниманием статус Фонда государственного имущества Украины, который также имеет определенные полномочия в сфере управления государственной собственностью. Однако эти полномочия весьма ограничены и сводятся в основном к тому, что Фонд осуществляет права распоряжения имуществом государственных предприятий в процессе их приватизации, создание совместных предприятий, осуществление полномочий по организации и проведению приватизации имущества государственных предприятий, осуществление полномочий арендодателя имущества государственных предприятий и организаций, их структурных подразделений.

Основополагающие принципы осуществления правомочий относительно коммунальной собственности сформулировано в ст. 143 Конституции Украины, согласно которой территориальные громады села, поселка, города непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности и образуют, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляют контроль за их деятельностью. Для эффективного использования имущества в производственно-хозяйственной деятельности, в социально-культурной сфере определенная его часть передается создаваемым государственным (коммерческим или государственным казенным) предприятиям, учреждениям, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления (ст. 73 ГК). Здесь чрезвычайно важно правильно разграничить эти две конструкции правовых режимов имущества государственных и коммунальных юридических лиц.

Статья 327 ГК Украины определяет, что в коммунальной собственности есть имущество, в том числе денежные средства, которое принадлежит территориальной общине. Управление имуществом, находящимся в коммунальной собственности, осуществляют непосредственно территориальная община и образуемые им органы местного самоуправления. Законодатель не устанавливает перечня имущества, которое может быть объектом права коммунальной собственности, ограничившись общей нормой, согласно которой в коммунальной собственности есть имущество, в том числе денежные средства, которое принадлежит территориальной общине. То есть, можно прийти к выводу, что в собственности территориальной громады, как и у государства, может быть любое имущество. Однако на самом деле это не так. Несомненно, в коммунальной собственности не могут быть объекты исключительной собственности и некоторые другие объекты, призванные обеспечивать только общегосударственные интересы и государственную безопасность. Согласно ст. 142 Конституции Украины материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов. Следовательно, приведенная конституционная норма содержит определенные критерии для определения перечня объектов права коммунальной собственности. Соответственно она нашла почти полное, но с некоторыми редакционными особенностями, отражение в ст. 16 Закона "О местном самоуправлении в Украине".

Определяющие принципы управления имуществом, что есть в коммунальной собственности, заключается в том, что правомочия собственника осуществляют непосредственно территориальная община и образуемые им органы местного самоуправления. Порядок осуществления этих прав в определенной степени определяется Законом "О местном самоуправлении в Украине". Осуществлять права субъекта права коммунальной собственности непосредственно могут лишь небольшие территориальные общины, в частности сел. В других случаях эти и другие функции осуществляют сформированные в установленном порядке сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин, сел, поселков, городов. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и наделяются законом собственными полномочиями, в пределах которых действуют самостоятельно и несут ответственность за свою деятельность. Исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются вопросы принятия решений о создании, ликвидации, реорганизации предприятий, учреждений и организаций коммунальной собственности соответствующей территориальной общины. Пока что в Украине нет специального законодательного акта, который бы детально определял объем прав коммунальных предприятий, учреждений и организаций в отношении закрепляемого за ними имущества. В период, когда коммунальная собственность была разновидностью государственной собственности, эти правомочия определялись нормами, которые касались государственных предприятий, учреждений и организаций, а следовательно за коммунальными предприятиями имущество закреплялось на праве полного хозяйственного ведения, а за коммунальными учреждениями и организациями на праве оперативного управления. Такая практика сохранилась и после отделения коммунальной собственности от государственной в связи с принятием Конституции Украины. После введения в действие ГК Украины определенную определенность получили правовые основы муниципальных унитарных предприятий. Согласно ст. 78 Хозяйственного кодекса Украины коммунальное унитарное предприятие образуется компетентным органом местного самоуправления в распорядительном порядке на базе обособленной части коммунальной собственности и входит в сферу его управления. Имущество коммунального унитарного предприятия находится в коммунальной собственности и закрепляется за ним на праве хозяйственного ведения (коммунальное коммерческое предприятие) или на праве оперативного управления (коммунальное некоммерческое предприятие). Коммунальное унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника и органа местного самоуправления, в сферу управления которого оно входит. Однако нормы Хозяйственного кодекса Украины не детализируют порядок создания коммунального предприятия.