Общественные цели и предпочтения

Общественные цели	Предпочтения
Иванов	Петров	Сидоров
Борьба с инфляцией Политика занятости Национальная оборона	1 2 3	1 2	2 3 1

Так как каждый из них преследует различные цели, прямое голосование не выявит доминирующей в обществе системы предпо-ч гений. В этом случае на голосование ставятся пары целей.

Из табл. 14—4 видно, что борьба с инфляцией в этом обществе рассматривается как более предпочтительная цель, чем политика занятости. Такое предложение пройдет двумя голосами (Иванова — 1-е предпочтение против 2-го и Сидорова — 2-е против 3-го) против одного (Петрова — 3-е против 1-го). Соответственно двумя голоса­ми пройдет и политика занятости по сравнению с обороной (см. табл. 14—5). Если большинство предпочитает борьбу с инфляцией политике занятости, а политику занятости — обороне, то вполне логичным был бы вывод о том, что борьба с инфляцией является более предпочтительной целью по сравнению с национальной оборо­ной (правило транзитивности). Однако голосование покажет прямо противоположный результат (см. табл. 14—4 и 14—5).

Таблица 14—5 Результаты голосования

Выборы

Победитель

(1) Борьба с инфляцией про­
тив политики занятости

(2) Политика занятости
против обороны

(3) Борьба с инфляцией
I ротив обороны

Борьба с инфляцией (предпочтения Иванова и Сидорова) Политика занятости (предпочтения Иванова и Петрова)

Оборона

(предпочтения Петрова и Сидорова)

460 Глава 14. Теория общественного выбора

Это означает, что в обществе (выборном органе) отсутствует рациональный подход, нарушается принцип транзитивности пред­почтений. Подобную ситуацию Ж. Кондорсэ назвал парадоксом го­лосования. Дальнейшее развитие эта проблема получила в работах К. Эрроу. Парадокс голосования (рагайох о/ 1юИпд) — это проти­воречие, возникающее вследствие того, что голосование на основе принципа большинства не обеспечивает выявления действитель­ных предпочтений общества относительно экономических благ.

На самом деле ошибочной является процедура голосования.
Более того, довольно часто процедура голосования не позволяет
сделать согласованный вывод. Парадокс голосования не только дает
возможность объяснить, почему нередко принимаются решения, не
соответствующие интересам большинства, но и наглядно показыва­
ет, почему результат голосования поддается манипулированию.
Поэтому при разработке регламента следует избегать влияний конъ­
юнктурных факторов, мешающих принятию справедливых и эф­
фективных законопроектов. Демократия не сводится только к про­
цедуре голосования, гарантом демократических решений должны
быть твердые и стабильные конституционные принципы и законы
"Выбор таков: или свободный парламент, или свободный народ.
Чтобы сохранить личную свободу, — пишет Ф. А. Хайек, — нужно
ограничить всякую власть — даже власть демократического пар­
ламента — долговременными принципами, одобренными народом"¹.
Л В повседневной законодательной деятельности депу-

^ таты стремятся повысить свою популярность, актив-

но используя систему логроллинга (1одгоШпд — "перекатывание бревна") — практику взаимной поддержки путем "торговли го­лосами".

Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат "покупа­ет", отдавая взамен свой голос в защиту проектов своих коллег.

Сторонники теории общественного выбора (например, Дж. Бью-кенен и Г. Таллок) не считают всякую "торговлю голосами" отрица­тельным явлением². Иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения ресурсов, т. е. распределения, повышающего общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето-оптимальности. Однако не исключен и прямо про­тивоположный эффект. Идя навстречу местным интересам, с помо­щью логроллинга правительство добивается одобрения крупного де­фицита госбюджета, роста ассигнований на оборону и т. д. Тем са­мым общенациональные интересы нередко приносятся в жертву региональным выгодам.

¹ Хайек Ф. А. Общество свободных. С. 155.

² ВисНапап ^. апй Типоск О. ТЬе Са1си1из о1 Сопзеп! Ьо§ка1 ГоипсЫюпз о! СопзИ-
1и1юпа1 Бетосгасу Апп АгЬог РарегЬаскз, 1965. СЬ. 10—12.

14.4.Бюрократия и проблемы формирования экономики 461

Классической формой логроллинга является "бочонок с са­лом"— закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавля­ется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основ­ным законом предложений, в принятии которых заинтересованы раз­личные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения ("сало"), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение боль­шинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности для демократии, так как принципиально важные решения (ограничение гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т. д.) могут быть "куплены" предоставлением частных налоговых льгот и удов­летворением ограниченных местных интересов.

14.4. Бюрократия и проблемы формирования конституционной экономики

~ Одним из направлений теории общественного выбо-

бю ок атииР^{а является} экономика бюрократии. Законодатель-ные органы создают исполнительные, а они, в свою очередь, — обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непо­средственном подчинении у бюрократов (рис. 14—6).

Бюрократия развивается как иерархическая структура внут­ри государства. Она необходима в качестве стабильной организа­ции для осуществления долгосрочных программ, организации, спо­собной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руковод­стве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.

Депутаты

Бюрократия

Избиратели Рис.14—6. Роль бюрократии

Экономика бюрократии (есопотгсз о/ Ьигеаисгасу) согласно теории общественного выбора — это система организаций, удов­летворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. Уже в

462 Глава 14. Теория общественного выбора

силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей влас­ти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и ак­тивно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте Через бюрократов группы с особыми интересами "обрабатывают" политиков, представляют информацию в выгодном для них свете.

Бюрократия, как правило, опасается не недовольства общест­ва в целом, а прицельной критики со стороны групп с особыми интересами, которые легко могут использовать для этого средства массовой информации. И наоборот, в случае провала им могут по­мочь выйти из затруднительного положения опять те же группы с особыми интересами, с которыми они тесно связаны.

Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые откры­вали бы для них доступ к самостоятельному использованию разно­образных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предостав­ляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей "отхода" на какое-нибудь "теплое" местечко. Не случайно многие служащие корпораций, по­работав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпо­рации с заметным повышением. Такая практика получила назва­ние "системы вращающихся дверей".

Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела админи­стративными методами, абсолютизация формы в ущерб содержа­нию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели ор­ганизации задачам ее сохранения. "Бюрократия, — писал К. Маркс, — считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрокра­тия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в кан­целярские задачи, или канцелярские задачи — в государственные"¹

С ростом бюрократии развиваются и негативные стороны уп­равления. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее осуществля­ется их претворение в жизнь. Различные ведомства преследуют нередко противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издают­ся все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простих вопросов.

Укрепление бюрократии усиливает неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой четкий

¹ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 271.

14 4 Бюрократия и проблемы формирования экономики 463

критерий отсутствует. Обычной реакцией на провалы принятых ранее программ является увеличение ассигнований и рост штатов сотрудников. Все это способствует разбуханию государственного аппарата — людей, занятых поиском политической ренты.

„ Крупным достижением в теории обществен-

Поиск политической_{ного выб}ора стала начатая в 1974 г. Анной
рентыКрюгер разработка теории политической

ренты. Поиск политической ренты (ро1Шса1 теп1 зеекгпд) ■— это стремление получить экономическую ренту с помощью полити­ческого процесса. Правительственные чиновники стремятся полу­чить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провес­ти такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономи­ческой ренты за счет общества. Политики заинтересованы в реше­ниях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требу­ют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны.

Иерархическая структура государственного аппарата строит­ся по тем же принципам, что и структура крупных корпораций. Однако государственные учреждения часто не могут воспользоваться преимуществами организационной структуры частных фирм. При­чинами служат слабый контроль за их функционированием, недо­статочная конкуренция, большая самостоятельность бюрократии. Поэтому представители теории общественного выбора последова­тельно выступают за всемерное ограничение экономических функ­ций государства. Даже производство общественных благ не повод, с их точки зрения, для государственного вмешательства в экономи­ку, поскольку разные налогоплательщики извлекают неодинако­вую выгоду от государственных программ. По их мнению, демокра­тичным является опосредованное рынком преобразование общест­венных товаров и услуг в экономические блага.

Условием эффективной борьбы с бюрократией они считают приватизацию, его содержанием — развитие "мягкой инфраструк­туры", а конечной целью — создание конституционной экономики. Введенное У. Нисканеном понятие "мягкая инфраструктура" озна­чает увеличение экономических прав человека (укрепление прав собственности, честность и ответственность за выполнение контрак­тов, терпимость к инакомыслию, гарантии прав меньшинства и т.п.) и ограничение сфер деятельности государства.