Управление государственными и муниципальными унитарными предприятиями

11.1.Основные понятия и признаки унитарных предприятий

Унитарное предприятие - это коммерческая организация, которая не наделена правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество. Имущество такого предприятия не является делимым, и оно не может быть распределено между работниками предприятия по вкладам и долям.

Государственные унитарные предприятия обеспечивают потребности страны в наиболее значимой продукции, имеющей национальный и стратегический характер, и занимают прочное место в экономической структуре государства.

Унитарные предприятия создаются для удовлетворения социальных и государственных нужд. Государственными нуждами являются потребности РФ или субъектов РФ, определяемые в установленном законом порядке, обеспечиваемые за счёт средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Эти предприятия обслуживают социально значимые сферы деятельности, такие как, например, медицина, образование, сельское хозяйство. К унитарным предприятиям относятся в основном больницы, аптеки, поликлиники, столовые общественного питания, ритуальные услуги, ремонтно-строительные предприятия, оздоровительные комплексы, социальные службы, школы, детские сады.

Отрасли, в которых также используются государственные унитарные предприятия: промышленность; общественный транспорт; связь; жилищно-коммунальное хозяйство; строительство (в том числе дорожное); торговля; геология и разведка недр, геодезическая и гидрометеорологическая службы.

Также они предоставляют следующие услуги: утилизация отходов, производство электроэнергии, водоотведение и водоснабжение, аэропорты, военные объекты и т.д.

Унитарные предприятия являются единст­венным видом коммерческих организаций, обладающих не общей, а специальной правоспособностью.

Имущество унитарных предприятий принадлежит на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию.

Виды: прибыльные, неприбыльные и абсолютно неприбыльные.

Состояние унитарных предприятий является кризисным. В федеральной собственности числится 45189 государственных унитарных предприятий, но реально работают в13600. Остальные предприятия были созданы в виде подсобных, либо малых государственных предприятий – это «предприятия-невидимки». Можно добавить, что многим унитарным предприятиям присуща низкая экономическая эффективность. На деятельность унитарных предприятий оказывает отрицательное влияние отсутствие решения ряда теоретических и практических проблем.

Гражданский Кодекс РФ и ФЗ №161ф «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяют правовое положение госу­дарственных и муниципальных унитарных предприятий.

Унитарное предприятие может осуществлять некоторые виды деятельности, которые определяются ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", только на основании лицензии.

В уставе унитарных предприятий должны содержаться сведения об их наименовании, месте нахождения (место нахождения унитарного предприятия определяется местом его государственной регистрации), порядке управления их деятельностью; о размере уставного фонда, порядке и источниках его формирования; а также о предмете и целях деятельности унитарного предприятия. Также они должно иметь почтовый адрес, по которому с ними осуществляется связь.

Унитарные предприятия могут иметь собственные эмблемы, бланки и штампы с их фирменным наименованием, также зарегистрированные в установленном порядке товарные знаки и иные средства индивидуализации.

Унитарные предприятия могут иметь гражданские права (только в рамках тех видов деятельности, для которых они созданы), со­ответствующие целям и предмету их деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Устав утверждается уполномоченным на то государственным органом или органом МСУ.

Только государственные и муниципальные предприятия могут быть унитарными.

Имущество ГМУП находится в государственной или муниципальной собственности. Оно может принадлежать такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Унитарное предприятие на оправе хозяйственного ведения (в соответствии с пунктом 1 ст. 114 Гражданского Кодекса РФ) «создаётся по решению уполно­моченного на то государственного органа или органа местного самоуправления». Право хозяйственного ведения — одно из ограниченных вещных прав, субъектами которого могут быть только юридические лица в форме государственных или муниципальных предприятий.

Предприятие, которому имущество принадлежит на оправе хозяйственного введения, владеет, распоряжается и пользуется этим имуществом в пределах, установленных Гражданским Кодексом РФ. В соответствии с законом собственник имущества определяет предмет и цели деятельности предприятия, вопросы его создания, реорганизации и ликвидации; назначает руководителя, осуществляет контроль за сохранностью и использованием по назначению принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение доли прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Предприятие не вправе распоряжаться недвижимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, без согласия собственника; вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ; продавать, отдавать в залог, сдавать его в аренду. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом.

Существуют проблемы государственных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, связанные с их низкой бюджетной эффективностью и инвестиционной привлекательностью.

Закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет минимальный размер и порядок формирования уставного фонда предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.

Орган, уполномоченный к созданию таких предприятий, обязан в установленном порядке произвести уменьшение уставного фонда, если по окончании финансового года стоимость чистых активов предприятия окажется менее размера уставного фонда. По решению суда предприятие могут ликвидировать, если стоимость чистых активов становится меньше размера, определённого законом.

В случае принятия решения об уменьшении уставного фонда предприятие обязано письменно уведомить своих кредиторов. Они в свою очередь вправе потребовать возмещения убытков; досрочного исполнения или прекращения обязательства, должником по которому является это предприятие.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия.

Программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу предусмотрено то, что необходимо поэтапно отказываться от использования права хозяйственного ведения и оптимизировать количество унитарных предприятий.

Оперативное управление — ограниченное вещное право. Унитарные предприятия, основанные на таком праве, называются казёнными. Казённые предприятия создаются по решению Правительства РФ (п. 1 ст. 115 ГК).

Гражданские объекты и предприятия, которые должны находиться в ведении государства в целях безопасности, могут быть казёнными. К ним относятся атомные и крупные гидроэлектростанции, метрополитены, морские и речные порты, аэропорты и др. Казёнными также должны быть предприятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, безопасность и надёжно функционирование которой гарантирует государство. Имеются в виду почтовая связь, железные дороги, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы, водохозяйственные и мелиоративные системы и т. д. Государственный контроль для них объективно необходим, т.к. они решают задачи особой общественной важности.

Принципиальное отличие казённых предприятий от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного введения, заключается в том, что государство обязано нести субсидиарную ответственность по их обязательствам, и соответственно казённые предприятия не могут быть признаны несостоятельными.

Такое предприятие овладеет, распоряжается и пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом; в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника имущества и назначением этого имущества.

Основным условием создания и функционирования казённых предприятий являются необходимость поставки товаров, оказание услуг или выполнение работ для государственных нужд.

Как коммерческая организация казённое предприятие должно быть самофинансируемым. Порядок финансирования деятельности коммерческих структур, в том числе связанной с выполнением плана развития и плана-заказа, за счёт собственных доходов, определён Правительством. Это должно быть нормой в рыночной экономике.

Собственник имущества вправе: изъять лишнее, используемое не по назначению или неиспользуемое имущество, закреплённое им за казённым предприятием, либо приобретённое этим предприятием за счёт средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у казённого предприятия, собственник вправе распорядиться по своему усмотрению.

Наименование у унитарного предприятия на праве оперативного должно содержать указание на то, что такое предприятие является казённым.

Статьи п.296 и 297 Гражданского Кодекса и ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» содержат права казённого предприятия на закреплённое за ним имущество.

Основанием для решения о ликвидации госпредприятия и создании казённого являются: отсутствие прибыли по итогам последних 2 лет; нецелевое израсходование федеральных средств; использование недвижимого имущества, закреплённого на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Таким образом, любое предприятие может быть ликвидировано в порядке наказания при наличии хотя бы одного из 3 перечисленных условий. Только на базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казённых заводов.

На основе объединения имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований создание унитарных предприятий запрещено.

Создавать филиалы и открывать представительствах унитарное предприятие может при согласовании с собственником его имущества.

Одной из неразрешённых проблем, которая замедляет процесс развития российского общества, является научная юридическая оценка роли государственного участия унитарных предприятий в российской экономике.

Можно добавить, что личная выгода предпринимателей унитарных предприятий легко отождествляется с личной выгодой чиновника, возглавляющего это предприятие. Однако их деятельность может рассматриваться ещё и как деятельность производственная, которая даёт полезный продукт для общества. Унитарное предприятие производит не только товары и услуги, а главное, условия для обеспечения благополучия граждан и развития общества.

Кстати, своё определение государственные унитарные предприятия получили со вступлением в силу первой части Гражданского Кодекса РФ в 1994 г.

Примерный перечень случаев создания ГУПов и МУПов

Государственные и муниципальные унитарные предприятия создаются при необходимости:

- осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

- осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности РФ;

- использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РФ;

- производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

- осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей ее безопасность;

Казённые предприятия создаются при необходимости:

- предназначения оказываемых услуг для федеральных государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования;

- разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

- использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ;

- осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казённых предприятий; также по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

- производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

- осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств.

11.2. Проблемы функционирования государственных и муниципальных унитарных предприятий

Одной из проблем унитарных предприятий является отсутствие единого учёта и ведения реестра регионального и муниципального имущества, который необходим для улучшения управления ими. Несоответствие данных Росимущества, Счётной Палаты и Госкомстата РФ является подтверждением этого. Контроль за деятельностью предприятий не позволяет осуществлять отсутствие полного реестра унитарных предприятий, который содержит информацию об их основных результатах финансово-хозяйственной деятельности и об их активах.

Неэффективное управление является также проблемой унитарных предприятий. Руководитель берёт на себя обязательства по обеспечению прибыльной работы предприятия, по сохранности имущества, эффективному его использованию по целевому назначению и т.д. Но он не несёт никакой материальной ответственности за необеспечение выполнения взятых обязательств. Даже при банкротстве и полном провале деятельности ему сулит административное взыскание, или самое большое – увольнение.

Следующей проблемой является отсутствие надлежащего контроля над унитарными предприятиями. Это позволяет руководителю при проведении финансовой политики преследовать свои собственные интересы. Такая ситуация ведёт к негативным явлениям, таким как декапитализация, увод активов, неадекватная инвестиционная политика, из этого следует тяжёлое финансовое положение, низкая эффективность или банкротство предприятия.

Также существует ряд проблем с приватизацией унитарных предприятий: руководитель не исполняет законные требования по подготовке к приватизации; у предприятия отсутствуют денежные средства, которые необходимы для оформления правоустанавливающих документов на объекты имущества; предприятие не может быть приватизировано по причине незавершённого незавершённого судебного разбирательства по вопросу принадлежности имущества или по причине незавершённой реорганизации; балансовая стоимость активов предприятия имеет отрицательное значение.

Низкая ликвидность государственного имущества, отсутствие спроса на приватизируемое имущество, отсутствие правоустанавливающих документов, технических паспортов на объекты недвижимости и денежных средств на предприватизационные процедуры являются причинами невыполнения программ приватизации субъектами РФ.

Собственник обладает правом соб­ственности в отношении имущества унитарного предприятия. Это право предполагает содержание собственником своего имущества.

Единолично собственник определяет стратегию хозяйственного развития такого предприятия, со­гласовывает важнейшие действия, контролирует сохранность закреплённого за пред­приятием имущества и его це­левое использование, также у него есть иные важные правомочия.

Собственник имеет право только на часть прибыли.

Собственник в отношении унитарного предприятия: принимает решение о создании, реорганизации или ликвидации унитарного предприятия; определяет цели, предмет, виды его деятельности, а также даёт согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций; утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения; формирует густавный фонд предприятия; определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия.

Также собственник назначает руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовойг договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами; согласовывает с руководителем приём на работу главного бухгалтера, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора; утверждает бухгалтерскую отчётность и отчёты унитарного предприятия.

Собственник даёт согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок; осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества; утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение.

Собственник имущества унитарного предприятия даёт согласие на создание его филиалов и открытие представительств; на совершение крупных сделок; сделок, в совершении которых имеется заинтересованность; даёт согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах; принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг; имеет другие права и несёт другие обязанности, определённые законодательством РФ.

Собственник имущества казённого предприятия также вправе доводить до такого предприятия обязательные для исполнения заказы на оказание услуг, выполнение работ и поставки товаров для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету его расходов и доходов.

Собственник вправе забрать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.

Правомочия собственника имущества федерального казённого предприятия по созданию, реорганизации и ликвидации федерального казённого предприятия; утверждению устава и внесению в него изменений осуществляются Правительством РФ.

Правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности РФ, не могут быть переданы Российской Федерацией субъекту РФ или муниципальному образованию.

В фирменном наименовании унитарного предприятия должно содержаться указание на собственника его имущества.

Также унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом по своим обязательствам и не несёт по обязательствам собственника его имущества ответственности.

Руководитель организует работу предприятия; является единоличным исполнительным органом (образование иных исполнительных органов в унитарном предприятии ни Гражданским Кодексом РФ, ни Законом не предусмотрено, допускается только создание совещательных органов); руководит текущей деятельностью предприятия; действует от имени унитарного предприятия без доверенности; утверждает его структуру, осуществляет приём на работу работников; заключает, изменяет и прекращает с ними трудовые договоры.

Также руководитель представляет интересы унитарного предприятия, совершает сделки от имени унитарного предприятия в установленном порядке; утверждает штатное расписание предприятия; открывает в банках расчётные и иные счета; делегирует свои права заместителям, распределяет между ними обязанности; издаёт приказы, выдаёт доверенности в порядке, установленном законодательством.

Выполнение решений собственника имущества данного предприятия также организует он, и руководитель собственнику подотчётен полностью.

Руководитель такого предприятия не вправе быть участником или учредителем юридического лица; занимать должности или заниматься другой оплачиваемой деятельностью в коммерческих и некоммерческих организациях, государственных органах, органах МСУ; кроме научной, преподавательской и другой творческой деятельностью; заниматься предпринимательством, а ещё принимать участие в забастовках.

К директору унитарного предприятия предъявляются требования, характерные для государственных чиновников.

В порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия, руководитель должен проходить аттестацию; также в установленный срок в определённом порядке он должен отчитываться о деятельности предприятия.

У руководителя госпредприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, есть функция создания представительств и филиалов.

Что касается контроля за деятельностью унитарного предприятия, то его бухгалтерская отчётность подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором.

Контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляют уполномоченные органы, например, такие как орган, осуществляющий полномочия собственника.

Унитарное предприятие по окончании отчётного периода представляет бухгалтерские отчёты и другие документы уполномоченным органам государственной власти РФ.

Федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами РФ предусмотрен ряд случаев, когда унитарное предприятие обязано публиковать отчёт о своей деятельности.

Унитарным предприятиям необходимо иметь самостоятельный баланс. Самостоятельность бухгалтерского баланса отражает в динамике денежную стоимость всего имущества, которым владеет унитарные предприятия. Самостоятельный (всеобъемлющий, завершенный) баланс отражает все поступления, активы, пассивы и затраты.