Выборы и избирательное право

В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями дол-жностного лица, осуществляемая посредством голосования правомочных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.
Термин «избирательное право» имеет два значения:
- в объективном смысле - это система конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Объективное избирательное право регулирует избирательную систему в широком смысле. Обычно предметом избирательного права считаются связанные с выборами общественные отношения, в которых прямо или косвенно участвуют граждане;
- в субъективном смысле - это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право в связи с политическими правами человека и гражданина.
Принципы избирательного права - это те условия его признания и реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительно народным волеизъявлением. Выделим основные принципы.
Всеобщее избирательное право. Принцип всеобщего избирательного права означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признается за всеми взрослыми и психически здоровыми людьми. Это максимум возможного и разумного, который практически нигде не достигается. Всеобщность означает отсутствие дискриминации по каким-либо основаниям (пола, национальности и др.), то есть невозможность отстранения от выборов каких-либо граждан или групп населения.
Применение принципов прямого или косвенного избирательного права или их определенное сочетание зависят от порядка формирования выборного органа.
Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и быть избранным непосредственно в выборный орган или на выборную должность. Этот принцип действует в подавляющем большинстве случаев на выборах нижних палат парламентов, иногда верхних палат - в США, Италии, Польше, президентов - в Мексике, Австрии, Болгарии, практически повсеместно при выборах органов местного самоуправления.
Косвенное (многоступенчатое) избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Такой коллегией может быть государственный или самоуправленческий орган, нижестоящий, по отношению к выбираемому. Косвенные выборы могут иметь две ступени и более. Двухступенчатыми выборами избираются, например, президент США, Совет штатов Индии, трехступенчатыми - подавляющая часть Всекитайского собрания народных представителей.
Принцип равного избирательного права предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты выборов. Он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан.
Равенство избирательного права обеспечивается, прежде всего, наличием у каждого избирателя одинакового числа голосов. В зависимости от избирательной системы' у каждого избирателя число голосов может быть больше, чем один. Поэтому важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Например, на парламентских выборах в Германии каждый избиратель имеет по два голоса, а на выборах представительных органов местного самоуправления в Баварии - по три. Кроме того, необходимо, чтобы все голоса имели равный вес, т. е. равное влияние на результат выборов. Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходиться одинаковое число жителей (иногда избирателей).
Принципу равного избирательного права противоречит плюральный вотум (буквально - множественное голосование). Согласно этому принципу одни избиратели могут иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие.
Принципу равного избирательного права также противоречат куриальные выборы, которые заранее делят избирателей на группы - курии (например, по национальному, религиозному, сословно-кастовому и другим признакам) с заранее установленным числом мандатов, предоставляемых каждой из этих групп. Например, в Китае особую курию представляют собой военнослужащие НОАК, которые имеют особое представительство в собраниях народных представителей, в Ботсване, Гамбии, Сьерра-Леоне создаются особые избирательные курии для родоплеменных вождей.
В некоторых странах допускаются отклонения от принципа равного избирательного права, имеющие целью гарантировать представительство таких групп общества, которые иначе могут его не получить. Такое специальное представительство имели 25 из 150 стран, сообщивших соответствующие данные Межпарламентскому союзу.
Принцип тайного голосования состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Смысл его в гарантии полной свободы этого волеизъявления.
Принципы свободного участия в выборах и обязательный вотум связаны с активным избирательным правом.
Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе, а если участвовать, то в какой мере. Отсюда вытекает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Этот принцип характерен для многих стран с англоязычной правовой системой. Он обычно сочетается с добровольной регис-трацией избирателей. Неучастие избирателей в выборах называют абсентеизмом. На его уровень влияют чаще всего политические и экономические обстоятельства. Высокий уровень абсентеизма приводит либо к избранию органа власти или самоуправления небольшой частью избирательного корпуса, что дает основание сомневаться в легитимности органа, либо может вести к безрезультатности избирательного процесса, если закон устанавливает обязательный минимум участия в выборах.
В ряде стран предусмотрен обязательный вотум, т. е. юридическая обязанность избирателей принять участие в голосовании.
Круг лиц, за которыми конституция и избирательные законы признают избирательные права, ограничивается так называемыми цензами, т. е. специальными условиями допущения гражданина к осуществлению тех или иных политических прав.
Рассмотрим следующие виды цензов. Возрастной ценз означает признание за лицом избирательных прав по достижению определенного возраста. В 109 странах активное избирательное право признавалось за лицами старше 18 лет: например, с 18 лет - в США, Великобритании, Германии, Италии, с 20 лет - в Японии, Швейца-рии, Финляндии, а в Бразилии, на Кубе, в Иране и Никарагуа правом голоса пользуются с 16 лет. Для пассивного избирательного права возрастные цензы выше. Например, президентом Италии можно стать по достижении 50 лет. Верхний возрастной предел для избрания в государственные органы или для пребывания в их составе, как правило, в демократических государствах не устанавливается.
Ценз оседлости предполагает, что за лицом признаются избирательные права лишь после того, как оно проживет в данной стране или данной местности определенное время. Например, во. Франции для голосования на любых выборах установлен ценз оседлости 6 месяцев, в Новой Зеландии - 3 месяца, которые нужно прожить на территории избирательного округа.
Ценз гражданства означает, что к выборам допускаются лишь лица, состоящие в гражданстве данного государства не менее установленного срока. Этот ценз не связан с длительностью проживания в стране и не требует сам по себе этого проживания. Например, по Конституции США членом палаты представителей Конгресса США может быть избрано лицо, состоящее в гражданстве США не менее 7 лет, а сенатором - не менее 9 лет. Ценз грамотности и образовательный ценз предполагают допуск к выборам лиц, обладающих установленным объемом образования. В настоящее время он почти не встречается. Ценз грамотности предполагает умение читать и писать на государственном языке, а иногда понимать и истолковывать конституцию страны. Применяется данный ценз в основном тогда, когда речь идет о пассивном избирательном праве. Например, согласно Конституции Бразилии не могут быть избраны неграмотные.
Имущественный ценз заключается в требовании, чтобы избирателю принадлежало имущество не ниже, чем на определенную сумму или чтобы он уплачивал налоги определенного размера. В XX в. этот ценз практически везде был отменен.
Моральный ценз предполагает определенные нравственные требования к избирателю. Например, в Исландии от избирателя требуется, чтобы он вел пристойный образ жизни и обладал добрым нравом, в Мексике не голосуют лица, злоупотребляющие наркотиками, в Нидерландах - лишенные родительских прав и т. п. Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда (Великобритания, Россия).
Религиозный ценз предполагает принадлежность избирателя к определенной религии. Например, в иранский парламент могут быть избраны только лица, исповедующие ислам.
Ценз пола предполагал недопущение к выборам женщин. До конца XIX в. он существовал почти во всех странах. Сегодня повсеместно отменен. Расовый ценз в настоящее время отсутствует. Рассмотренные цензы представляют собой ограничения как активного, так и пассивного избирательного права. К ограничениям пассивного избирательного права относятся несовместимость и неизбираемость.
Несовместимость заключается в том, что не подлежит избранию лицо, занимающее определенную должность (если оно намерено и далее ее занимать), имеющее какой-либо выборный мандат (если данное лицо намерено и далее его сохранять) или какое-либо определенное занятие (если лицо намерено и далее его осуществлять). Например, во Франции депутат и сенатор не могут осуществлять руководящие функции в частных компаниях, предприятиях, если их деятельность как-то связана с правами государства, не допускается совмещение более двух выборных мандатов, кадровые военнослужащие не могут быть депутатами Национального собрания и т. п.
Неизбираемость - это достаточно специальные случаи. Так, во Франции генеральные инспекторы административных органов со специальными поручениями и префекты не могут быть избраны в любом избирательном округе, входящем в состав территории, на которой они выполняют свои функции или выполняли их в последние три года до выборов.

Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
В развитие данного положения, относящегося к основам конституционного строя, Конституция Российской Федерации (статья 32) закрепляет за гражданами Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (исключение из этого права установлено только для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся по приговору суда в местах лишения свободы).
Закрепив ряд базовых положений в сфере непосредственного народовластия. Конституция предусматривает необходимость их детализации нормами федеральных законов. Данные законы наряду с соответствующими нормами Конституции создать основу для относительной автономизации в системе права и законодательства норм объективного избирательного права, регулирующих общественные отношения, связанные с реализацией прав граждан избирать и быть избранными и на участие в референдуме.
Отраслевая принадлежность указанных норм достаточно очевидна: будучи генетически связаны с конституционным правом и находясь в его предметной сфере, они имеют в его рамках собственный, в значительной степени самостоятельный статус и функционируют в его рамках качестве подотрасли.
Предметом правового регулирования данной подотрасли являются отмеченные общественные отношения, возникающие в связи с реализацией субъективного избирательного права, конструкция которого включает два выделяемых в теории конституционного права вида:
- активное избирательное право (право избирать);
- пассивное избирательное право (право быть избранным).
Таким образом, в общем виде избирательное право (в объективном смысле) можно определить как систему правовых норм, регулирующих в качестве подотрасли конституционного права общественные отношения по осуществлению гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Данная дефиниция, будучи общей, в достаточно полной степени отражает предметную характеристику и специфику избирательного права, поскольку регулируемые им отношения по осуществлению активного и пассивного избирательного права граждан включают в себя широкий комплекс организационно-правовых отношений по обеспечению реализации данного субъективного права со стороны государственных и муниципальных органов и иных субъектов, имеющих в соответствии с законодательством статус участника избирательных правоотношений (политические партии, средства массовой информации и др.).
В субъектном составе данных отношений основная роль принадлежит носителям субъективного избирательного права, поскольку реализация последнего выступает в качестве цели правового регулирования, осуществляемого на основе соответствующих норм, образующих рассматриваемую подотрасль конституционного права.
Будучи систематизированы в рамках нормативных правовых актов и классифицированы по определенным критериям, данные нормы образуют систему избирательного права и являются его источниками.

По юридической силе нормы избирательного права подразделяются на законы и подзаконные акты. Верхнюю позицию в этой иерархии занимает Конституция Российской Федерации, закрепившая субъективные избирательные права как таковые и создавшая основу для более детального правового регулирования посредством законотворчества. Данное регулирование содержится в комплексе федеральных законов, определивших порядок и процедуры реализации соответствующих прав граждан: выдвижение кандидатов и списков кандидатов, инициирование и назначение референдума, голосование за кандидатов и списки кандидатов на основе принятой избирательной системы, голосование по вопросам референдума, установление результатов голосования и т.д.
Основополагающими в числе таких законов являются:
- Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- Федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
В связи с наличием законодательной базы доля подзаконных актов в системе нормативной регуляции избирательного права достаточно невелика. При этом они, как правило, не содержат комплексного регулирования (как это было, например, в период проведения конституционной реформы, когда выборы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления проводились на основе указов Президента), а содержат отдельные нормы избирательного права, призванные конкретизировать некоторые положения законодательства.
В качестве примера таких подзаконных актов можно привести Положение о Консульском учреждении Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации № 1330), закрепившее в качестве одной из функций консульских учреждений оказание содействия гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, в реализации их избирательных прав и права на участие в референдуме, Указ Президента Российской Федерации № 535 «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и работников органов прокуратуры Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации полномочий при подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации 391 «О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме».
Кроме того, Президент издает указы о назначении выборов в Государственную Думу, однако эти акты являются не нормативными, а правоприменительными и принимаются в порядке реализации Президентом его конституционного полномочия по назначению выборов.
С точки зрения уровня принятия нормативные акты классифицируются на федеральные, нормативные акты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Федеральный уровень представлен рассмотренными выше законами и подзаконными актами.
Нормативная база субъектов Российской Федерации занимает значительный объем в системе источников избирательного права и представлена широким спектром законодательных, часто кодифицированных (избирательные кодексы), актов, принятых представительными органами соответствующего уровня.
На муниципальном уровне принимаются акты (положения) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц (главы городов и других муниципальных образований), о местном референдуме.
В зависимости от характера и специфики отношений, регулируемых в целях реализации субъективного избирательного права, нормы объективного избирательного права в соответствии с общетеоретической классификацией могут быть регулятивными (материальными и процессуальными) и охранительными.
Материальные нормы избирательного права закрепляют права и обязанности субъектов избирательных правоотношений, процессуальные нормы предназначены для определения процедуры реализации этих прав и обязанностей. Охранительные нормы устанавливают ответственность за нарушение прав и неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей. Причем последние содержатся не только в нормах конституционного права и избирательного права как его подотрасли, но и в нормах других отраслей (административное, уголовное), что придает избирательному праву в соответствующих случаях статус комплексного образования в общей системе права.
Наличие в избирательном законодательстве значительного количества процессуальных норм свидетельствует об их институционализации, позволяя выделить в системе избирательного права институт избирательного процесса, определив его как осуществляемую в соответствии с законом деятельность носителей избирательного права и других уполномоченных субъектов по подготовке и проведению выборов. Данная деятельность включает в себя определенные стадии (назначение выборов, инициирование референдума, выдвижение и регистрация кандидатов, агитация, голосование, установление его результатов).

Виды избирательных систем

Под избирательной системой в узком смысле понимается порядок определения результатов голосования, который зависит преимущественно от принципаподсчета голосов.

По этому признаку выделяют три основных типа избирательных систем:

· мажоритарную;

· пропорциональную;

· смешанную.