Повышение роли политиков в процессе принятия решений
Меры административной реформы охватили целый ряд направлений, связанных с обеспечением политического руководства административным процессом: повышение политической роли премьер-министра, системное усиление кабинета министров и увеличение политической составляющей в его работе, прямую мобилизацию профессиональных политиков в высшую управленческую сферу и т.д.
Принципиальный характер имело значительное усиление роли кабинета министров и его главы в процессе подготовки важнейших государственных решений. Меры в этой области по сути явились революционным преобразованием, коренным образом затронувшим сами основы японской модели системы принятия решений. Прежде всего, новое законодательство предусматривает расширение прав и полномочий премьер-министра в вопросах, связанных с инициированием крупных политических решений, внесением предложений по новым направлениям государственной политики и т.д. Для этого предусматривается наделение главы кабинета правом выдвигать свои проекты решений кабинета министров и законопроекты непосредственно на заседании кабинета министров, т.е. без утверждения советом административных заместителей министров. Иными словами, политические инициативы премьер-министра перестали проходить обязательное для всех подобных решений внутриправительственное согласование, что, как предполагается, значительно повысит степень его «свободы рук». Особое значение эти прерогативы премьер-министра приобрели в случае чрезвычайных обстоятельств.
Важным шагом в этой области явилось также системно-организационное усиление вспомогательных органов при премьер-министре, призванных обеспечить независимость главы кабинета от бюрократического аппарата в реализации «права инициативы» путем придания проектам его решений должной экспертно-аналитической основы. С этой целью были укреплены кадровые полномочия премьер-министра. Прежде всего, с трех до пяти человек была увеличена численность аппарата советников премьер-министра. Глава кабинета, кроме того, получил право привлекать к работе в кабинете министров (в органы секретариата и вновь создаваемой канцелярии) необходимое для подготовки определенного правительственного решения число сотрудников, которое в зависимости от срочности и важности проблемы может быть увеличено без каких-либо нормативных ограничений. На временной или постоянной основе к работе в кабинете министров могут приглашаться представители негосударственной сферы: ученые, предприниматели, узкие специалисты в конкретных областях, не связанные своим статусом обязательствами, вытекающими из принадлежности к государственной службе. В результате этих мер предполагается обеспечить независимость принима-емых решений от пресловутой ведомственности и бюрократической зашоренности, придать им должную объективность и сбалансированность.
Следующим важным шагом стали меры всестороннего усиления кабинета министров, призванные превратить его в ключевой орган планирования, разработки и координации целевых государственных курсов. Предполагается, что кабинет министров станет не просто штамповать подготовленные бюрократией проекты, а станет ключевой структурой, которая позволит воплощать в жизнь политическую составляющую государственного управления, обеспечивать оперативность принимаемых на высшем уровне решений и своевременность реагирования на изменение ситуации внутри страны. К числу важных нововведений следует отнести передачу кабинету министров прерогативы кадровых назначений в составе министерств и ведомств на уровне начальника департамента и выше. Если ранее кабинет лишь одобрял заранее подготовленные решения о подобных назначениях, не вдаваясь в рассмотрение кандидатур, то теперь он должен утверждать конкретные персоналии на должность, рассматривая по сути каждое кадровое решение.
На практическую стадию вступила системная реорганизация кабинета министров и входящих в него технических органов. Крупнейшим шагом по повышению статуса кабинета министров явилась структурно-функциональная перестройка его секретариата (найкаку камбо). В соответствии с новой редакцией «Закона о кабинете министров» (ст.12), важнейшей задачей секретариата кабинета становится «выдвижение проектов решений, касающихся важных аспектов политики кабинета министров, и общая их координация в интересах единства всех звеньев административного управления»[222]. Была проведена внутренняя реформа секретариата: на месте существовавших ранее трех планово-координирующих отделов – по внутренней политике, по внешней политике и по обеспечению безопасности и решению кризисов – был создан единый отдел координации (найкаку кикаку тёсэйсицу) в составе нескольких тематических подразделений, возглавляемых заместителями начальника секретариата (найкаку камбо фукутёкан), которые вошли в политическую номенклатуру кабинета министров. Действуя под личным руководством премьер-министра, отдел координации призван решать задачи планирования и координации политических решений, принятых руководством правящего блока, а также экстраполяции этих решений в плоскость решений министерств и ведомств. Принятые именно этим отделом решения премьер-министр выносит от своего имени на заседания кабинета министров.
Под эгидой секретариата в кабинете министров был создан принципиально новый орган, аналога которому не существовало ранее – канцелярия кабинета министров (найкакуфу). Законом предполагается, что этот орган будет обеспечивать солидарную ответственность административных органов управления с широких государственных позиций. По сути это означает, что канцелярия кабинета министров становится ключевым органом в процессе унификации государственной политики во всех областях управления, центральной координирующе-обоб-щающей инстанцией в деле подготовки, выдвижения и реализации принимаемых кабинетом политических решений[223]. Особое значение имеет то обстоятельство, что в новой структуре правительства, которую возглавляет лично премьер-министр, специально оговаривается более высокий статус канцелярии по отношению ко всем министерствам и ведомствам, вытекающий из принципа прямой ответственности канцелярии перед парламентом. В этом заключается коренное отличие канцелярии кабинета министров от существовавшей и прежде канцелярии премьер-министра, которая не обладала никакими преимуществами в отношении прочих ведомств и являлась скорее технической структурой. Благодаря новому статусу канцелярия кабинета министров приобрела право администрирования в процессе межведомственной координации, что превратило ее в могущественный инструментарий в противостоянии пресловутому «ведомственному секционализму».
В состав канцелярии кабинета министров вошли следующие органы: департамент по вопросам жизни народа, департамент по равноправию полов, наградной департамент, ряд технических структур, а также несколько советов–«консуль-тативный совет по экономике и финансам», «комплексный совет по науке и технике», «центральный совет по предотвращению стихийных бедствий, «совет по равноправию полов»[224]. О новой роли канцелярии можно судить по тому факту, что ее руководство составляют 11 профессиональных политиков (государственных министров, их заместителей и политических советников, входящих в т.н. «парламентскую номенклатуру»).
Особое значение в структуре канцелярии кабинета министров имеет «консультативный совет по экономике и финансам», штатное расписание которого насчитывает 110 сотрудников. Перед ним поставлены задачи разработки стратегии бюджетного планирования, вопросов налогового законодательства, долгосрочных планов общественных проектов, вопросов изменения конъюнктуры рынка, изучения экономических перспектив и иной макроэкономической проблематики. Отдельно следует выделить прерогативы совета в области бюджетного планирования, имеющие первостепенное значение с точки зрения повышения роли канцелярии кабинета министров в общей системе управления. Как уже отмечалось ранее, в рамках сложившейся ранее «вертикальной модели» административного управления было невозможно добиться изменения бюджетных приоритетов в соответствии с задачами государственного политики. Инкременталистская система бюджетного планирования, построенная по принципу «от достигнутого», не позволяла срезать бюджетные заявки одного министерства в пользу другого,–не только в силу традиции, отсутствия решимости или политической воли, деятельности «кланов» и «групп давления» и т.д., а, скорее, по причинам чисто организационного характера: министерство финансов, рассматривающее заявки ведомств, оказывалось по своему статусу (как «одно из многих») неспособным быть инициатором коренной перекройки бюджета в соответствии с задачами государственной политики. Теперь же «Совет по экономике и финансам», являясь органом среднесрочного планирования, призван не только высчитывать экономическую целесообразность принятия новых государственных программ на макроэкономическом уровне, но и принимать принципиальные решения по бюджетному обеспечению этих программ, абстрагируясь от бюджетных заявок конкретных ведомств.
Вопрос о том, насколько новый совет станет действенным органом, насколько он сможет преодолеть зависимость от правительственной бюрократии при выполнении поставленных задач, зависит не только от широты предоставленных ему полномочий, но и от эффективности кадрово-управленческих механизмов. С одной стороны, независимость совета от бюрократического давления вытекает из принципа его формирования за счет неправительственных экспертов, а также отсутствия жесткого кадрового расписания (например, вводимый пост «советника по экономике и финансам» не предусматривает жестко определенного круга служебных обязанностей). В то же время разработка повестки дня, информационное и аналитическое обеспечение работы совета и прочие организационные вопросы возлагаются на секретариат совета, куда были командированы представители всех министерств и ведомств. Кроме того, следует учесть, что кадровый состав совета определяется постановлением кабинета министров, не требующим парламентского одобрения, что вызывает сомнения в подлинной «независимости» приглашенных экспертов, нередко связанных личными отношениями с какой-либо бюрократической структурой. Таким образом, вопрос о том, станет ли бюджетная сфера объектом приложения политической воли, а не внутриведомственного сепаратизма, остается пока открытым.
В результате предпринятых шагов в системе государственного управления сложилась уникальная система органов согласования государственной политики и принятия политических решений: премьер-министр, кабинет министров, секретариат кабинета министров, канцелярия кабинета министров, министерство общих дел. Секретариат кабинета министров является в этой системе органом, который оказывает прямую консультативную и экспертную помощь в подготовке конкретных решений и политических инициатив, обеспечивает долгосрочное планирование, сводит принимаемые решения в единую государственную программу и определяет ее бюджетное финансирование, в то время как министерство общих дел проводит координацию и контроль поручений в рамках принятой программы среди отдельных органов государственного управления. Механизм реализации политической воли руководителя кабинета видится следующим образом: премьер-министр ставит перед начальником секретариата кабинета министров определенную политическую задачу-установку, тот поручает подразделениям канцелярии кабинета проработать вопросы и подготовить проект политического решения, координация которого ложится на плечи министерства общих дел.
Усиление парламентского контроля
над сферой государственного управления
Следующим направлением административной реформы явились меры по усилению парламентского контроля над сферой государственного управления, направленные на повышение политического начала в работе правительства, ослабление влияния профессиональных бюрократов на процесс законотворчества, обеспечение взаимодополняемости и и взаимокомпенсированности в отношениях между парламентом и кабинетом министров в процессе подготовки государственных решений. Конкретные мероприятия в этой области заключаются в следующем.
Прежде всего, была упразднена т.н. «правительственная команда», институт которой избавлял политическое руководство от необходимости обосновывать тот или иной шаг правительства на парламентских слушаньях. Предполагалось, что вынесение профессиональных чиновников за скобки законодательного процесса на стадии парламентского рассмотрения заставит депутатов правящего лагеря с большей ответственностью подходить к государственной политике, прилагать максимум усилий к тому, чтобы разбираться во всех ее тонкостях, а если необходимо – уметь отстаивать позицию своего ведомства в открытой публичной дискуссии. Профессиональные бюрократы отныне могут вызываться в парламент теперь лишь на правах экспертов по узкоспециальным и техническим вопросам (сэйфу санконин) и лишаются права высказывать свою точку зрения по программным установкам работы правительства. По сути на вооружение взят уже апробированный в британском парламенте принцип, согласно которому лишь избранное на публичную должность лицо может выступать на слушаньях с собственной точкой зрения.
Далее, существенно изменилась т.н. «депутатская номенклатура» в составе кабинета министров. Упразднению подверглись посты парламентских заместителей министра, не имевших реального права голоса в своих ведомствах и снискавших себе дурную славу «живых магнитофонов». Одновременно были учреждены 23 поста вице-министров (фукудайдзин), а также 27 постов «политических советников министра» (сэймукан), вошедшие в номенклатуру кабинета министров. В результате в каждом из ведомств была создана своего рода иерархическая структура из министров, вице-министров и политических советников, которые, как предполагается, возьмут на себя основное бремя по доведению «политической линии» правящего блока до нижних и средних этажей управления. Если круг полномочий министров в этой системе принципиально не изменился, что вице-министры стали ведать политической проблематикой своего ведомства, по поручению министра курировать целые направления работы ведомства, замещать министра в период его отсутствия, в то время как политические советники – оказывать всесторонние консультационные услуги и иную помощь министрам, заниматься курированием отдельных вопросов государственной политики. Как предполагается, занятие этих постов депутатами правящего лагеря позволит им взять на себя миссию всесторонней аргументации в пользу проекта правительственного решения на парламентских слушаньях.
«Политическая номенклатура» правительства[225]
| Ведомство | Количество вице-министров/политических советников |
| Заместители директора канцелярии в ранге вице-министра | 3/0 |
| Канцелярия кабинета | 3/3 |
| УНО | 1/2 |
| Министерство общих дел | 2/3 |
| Министерство юстиции | 1/1 |
| МИД | 2/3 |
| Министерство финансов | 2/2 |
| Министерство образования и науки | 2/2 |
| Министерство здравоохранения, труда и социального обеспечения | 2/2 |
| Министерство сельского, лесного хозяйства и водного промысла | 2/2 |
| Министерство экономики и промышленности | 2/2 |
| Министерство национальных земель и транспорта | 2/3 |
| Министерство окружающей среды | 1/1 |
| 22/26 |
Соединение в новых политических должностях правительства функций профессиональных политиков и высших администраторов явилось воплощением давней идеи И.Одзава о необходимости объединения правящей коалиции и правительства, которое позволит покончить с размытостью ответственности депутатов клановых группировок. Благодаря приходу в управленческую сферу политиков-профессионалов ожидается повышение транспарентности законотворческого процесса и ускорение механизмов согласования проектов важнейших государственных решений, поскольку связанные членством в одной партии и неформальными узами политики, как ожидается, возьмут на себя миссию координаторов и посредников-миротворцев при урегулировании острых межведомственных противоречий.
Немаловажно и то, что участие в «практической работе» на стезе государственной службы стало бы для многих депутатов правящей коалиции важной школой государственного мышления, ключевым этапом политической карьеры. Однако приход политиков в административную сферу дает определенную почву для опасений в том, что, получив административную власть, они станут использовать ее для проталкивания откровенно лоббистских законопроектов, ставящих в привилегированное положение свои избирательные округа. Сомнение вызывает и способность политиков-профессионалов, вступающих на должности вице-мини-стров и политических советников, обрести достаточную компетентность для выступления на парламентских слушаньях с аргументированной точкой зрения по законопроекту. Безусловно, основой для заполнения вакансий в новой политической номенклатуре по идее могли бы стать т.н. «депутаты-тех-нократы», т.е. активисты клановых группировок, занимающихся неформальным проталкиванием законопроектов по заказу определенных ведомств. Определенный резерв в этой области кроется также в наличии среди депутатов правящей партии существенной прослойки экс-бюрократии, обладающей значительным багажом знаний в различных областях государственного управления. Однако вопрос о том, смогут ли эти категории депутатского корпуса восполнить уход из парламентских стен «правительственной команды», остается открытым. Достаточно вероятным остается развитие событий, при котором «парламентская номенклатура» ведомств окажется в значительной степени зависимой от мнения и доводов бюрократической верхушки ведомств. К этому выводу приводит и осмысление того факта, что административные заместители министров по-прежнему концентрируют у себя практически всю полноту информации о делах своего ведомства. Не случайно, как было уже показано ранее, совет административных заместителей министра сохраняет свое ключевое значение в системе принятия государственных решений.
Наконец, еще одним важным шагом повышения степени «прозрачности» государственной политики, ее открытости для общественного контроля, является введение системы прямых парламентских дебатов между лидерами парламентских фракций, включая премьер-министра, по основным аспектам государственной политики. С этой целью в парламенте была создана специальная межпалатная комиссия, заседания которой начали демонстрироваться по национальному телевидению в прямом эфире, а отчет о ее работе - публиковаться СМИ. Здесь в качестве модели послужила хорошо зарекомендовавшая себя в британском парламенте система публичных ответов главы правительства на вопросы лидеров оппозиции (т.н.система «Question time»).