Модели, способы и основные этапы принятия государственных решений. Принципы принятия решений. Типология политических решений.

Процесс принятия решений представляет собой эпицентр государственного управления, наглядно демонстрирующий не только назначение, но и специфику данного типа урегулирования общественных отношений.

Модель - «подробное отобра­жение некоторого явления или проблемы, включая различного рода факторы и их взаимосвязи, которые используются для предсказания результата определенных деиствии. Таким образом - модель - это некоторый аналог или имитация реального мира

1. Неинституционалисты. Дж. Марч. Модель организационного выбора в виде мусорной корзины. Про­цессы принятия решений в организациях далеки от рациональ­ности и упорядоченности, а решения принимаются либо на ос­нове прошлого опыта, либо интуитивно.

Эта модель описывает процесс принятия решений как хао­тичное и беспорядочное взаимодействие или сочетание разно­образных «элементов», которые могут появляться и исчезать случайным образом независимо друг от друга. К таким «элемен­там» наполняющим «корзину», Дж. Марч, относит проблемы, решения, участников организации и альтернаты. Несмотря на некоторый радикализм и «анархизм» этой мoдeли, она может быть применена при анализе политических решений, принимае­мых в экстремальных ситуациях, когда ЛПР, находясь в условиях жесткого цейтнота и неопределенности, должен адекватно реагировать на «скоростные изменения» в политическом про­цессе Здесь на первый план, помимо прочего, выступают еще психологические характеристики политического руководителя, его манера поведения и т. д. Изучение подобных «парамет­ров» связывают с так называемым бихевиоралистическим на­правлением.

2. Процесс принятия политических решений в рамках пара­дигмы рационального выбора описывают чаще всего в виде мо­дели «ограниченной рациональности», либо в рамках теории общественного выбора, которая последовательно развенчивает миф о государстве, не ставящем перед собой никаких иных це­лей, кроме заботы об общественных интересах.

2.1. Теория общественного выбора - это теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди ис­пользуют правительственные учреждения в своих собственных интересах. «Рациональные политики» поддерживают прежде всего те программы, которые способствуют росту их престижа и повышают шансы одержать победу на очередных выборах. Та­ким образом, теория общественного выбора пытается последовательно провести принципы индивидуализма, распространив их на все виды деятельности, включая государственную службу.

По всей вероятности, эта теория применима в ходе анализа избирательных процессов, функционирования административ­но-бюрократического аппарата, парламентской деятельности депутатов, а также там, где принимаются коллективные полити­ческие решения.

2.2. Модель неполной, или ограниченной рациональности. П.Саймон. Политические ре­шения принимаются не с помощью рационального процесса, а на основе упрощенных представлений о реальной ситуации, по­этому учитываются не только информационные издержки, но и когнитивные ограничения. «Разум, способность5к обработке информации тоже являются редкими ресурсами. Вследствие того, что лицо, принимающее решение (ЛПР), обладает ограниченными познавательными возможностями, обусловленными его восприятием, вниманием, интеллектуаль­ными способностями, а также в виду случайных, неопределен­ных и непредвиденных обстоятельств, американский исследова­тель указывает на невозможность принятия оптимальных реше­нии, присущих концепциям ученых-экономистов классической теории рационального выбора.

3. Инкременталистская модель. Ч. Линдблом. Упрощается процесс принятия ин­дивидуальных решений. Вместо рассмотрения каждой програм­мы во всей ее полноте выбор между ними делается только на основе сопоставления на «периферии». Эта модель совмещает эмпирический анализ и ценностные суждения. Более того, вме­сто последовательности «средство - результат», характерной для рационального подхода, возникает последовательность «интере­сы - средства, когда цель одного лица вполне может служить средством к достижению цели другим лицом.

В соответствии с данной моделью в процессе принятия решений применяется так называемый «метод последователь­ных ограниченных сравнений» или «метод ветвей», который ха­рактеризуется следующими чертами

1. Носит «инкрементальный» характер, то есть обусловли­вает небольшие конкретные шаги для достижения целей.

2. Лишен универсальности, поскольку ресурсы полотшот всегда ограничены и это не позволяет учесть весь спектр поли­тического выбора, лишает возможности в полной мере осознать все последствия принимаемых решений.

3. «Метод ветвей» в принятии решений подразумевает «последовательные сравнения», ибо политик никогда не опре­деляется «раз и навсегда», а «делается и переделываются» бесконечно, путем коротких цепочек сравнений между близкими вариантами.

4. На практике в процессе принятия решений предпочтение отдается приемлемым, а не максимально эффективным вариантам.

4. Преимущества этих двух моделей пытаются объединить => интегративные или компромиссными.

4.1. Смешанно-сканирующая модель А.Этциони. В ней он предлагает метод, который обеспечивает масштабный, фундаментальный процесс принятия политических решений и их последующую разработ­ку. Это достигается путем совмещения рационального анализа одних элементов проблемы и поступательный, менее детализированныи анализ других.

Смешанно-сканирующий метод имеет ряд преимуществ:

1) Он позволяет совместить достоинства двух проанализи­рованных выше подходов, адаптироваться к быстро меняющей­ся ситуации, обеспечивая при этом необходимую гибкость. про­цесса принятия решений в соответствии с конкретными обстоя­тельствами.

2) Эффективность смешанно-сканирующего метода зави­сит от способностей лица, принимающего решения. Чем выше эти способности, тем шире диапазон метода, а чем шире диапа­зон, тем эффективнее процесс принятия решений.

4.2. Модель нормативного оптимализма. И.Дрор. В этой теоретической конструкции должны учитываться господствующие ценности общества, его политические традиции и устои. Кроме того, И. Дрор считает необходимым внедрение информационных техно­логий для совершенствования политического управления, клю­чевую роль в котором он отводит политикам, экспертам и бюрократам.

5. Организационно-бюрократическая модель. Г. Аллиш р. Хилсмэн. Пытались объяснить, каким образом на результаты принятия решений воздействует структура, внут­ренние механизмы этого процесса. Приверженцы организационно-бюрократической модели считают, что она может быть уточнена и усовершенствована посредством учета закономерностей обработки информации. Дело в том, что особенности обработки информации в органи­зациях связаны, прежде всего, с многообразием участников выработки решения.

Заслугой этой модели можно считать и то, что она уделяет внимание институту помощников. В своей книге «Стратегиче­ская разведка и политические решения» Р. Хилсмэн справедли­во подчеркивает: «Правом самостоятельно принимать все важ­нейшие политические решения пользуются только небольшой круг руководителей правительства. Однако используется ими это право крайне редко, так как они не располагают временем, необходимым для изучения соответствующих проблем. Подав­ляющее большинство решений фактически принимается их по­мощниками; но и в тех весьма немногочисленных случаях, ко­гда решения принимаются лично руководителями, готовятся эти решения, как правило, опять-таки их помощниками».

Действительно, если внимательно ознакомиться с некото­рыми официальными документами (федеральные законы, по­становления правительства, которые, как правило, сопровожда­ются пояснительными записками и т. д.), то там можно обнару­жить массу фактической и аналитической информации: оценки текущей ситуации; экономические выкладки; прогнозы и т. д. Наивно полагать, что такая работа может быть проведена без экспертов, консультантов и советников. Поэтому государствен­ный деятель должен максимально осмотрительно относиться к подбору членов своей «команды».

6. Неокомпаратисвистская модель. тенденцией к выравниванию распределения ресурсов между наиболее органи­зованными группами граждан и гарантирует, по крайней мере, формальное равенство доступа к принятию решений». большей степени, присущ пе­реговорный политический стиль, выраженный в форме трипар-тизма как, например, в Австрии. Этот стиль характерен для стран с « ... наличием сильных социал-демократических партий, постоянством электоральных предпочтений, относительным культурным и этническим единством, а также нейтральной внешней политикой». осударственные органы не просто выступают в роли пассивных «репрезентантов» чьих-либо интересов, но и активно регулируют отношения между разными социальными группами и политическими ассоциациями. Это влечет за собой создание корпоративистских агентств, находящихся между го­сударством и обществом, в результате чего многие обществен­ные объединения инкорпорируются в механизм принятия поли­тических решений для осуществления совещательно-консультативных функций.

7. Колебательно-маятниковый механизм принятия государственных решений. А.И.Соловьев.Механизм принятия государ­ственных решений представлен как многоярусная, плюрально институционализированная, но при этом центрированная структура колебательно-маятникового типа с одновременно и много­кратно смещаемыми контурами активности. Теоретический концепт предполагает несколько уровней принятия реше­ний. Одним из ключевых является политический уровень, на ко­тором главным источником выработки и продвижения решения выступает политическая воля лидеров. Институт лидера обеспе­чивает выработку стратегических целей и определение наиболее актуальных проблем, необходимых для внесения в политиче­скую повестку дня.

Предлагаемая А. И. Соловьевым модель учитывает асинхронность (обусловленную относительно автономным функ­ционированием структур власти и управления), многоуровневость и многояростность (неоднозначность взаимосвязей раз­личных органов власти), а также мультисегментированность (связанную с множественностью секторов, зон ответственности и полномочий госструктур при выработке управленческих це­лей) процесса принятия государственных решений.

Методы (способы) принятия решений.Формулирование целей в немалой степени зависит от доминирующих при принятии решений методов. Спектр применяемых ме­тодов в госуправлении весьма широк: от ин­туитивных до формально-рационализированных, основанных на при­менении математических моделей. Их выбор и использование зависит от состояния субъектов ЛПР, ситуации, стратегических приоритетов и ряда других условий.

В целом, все многообразие методов можно было бы свести к шести классам:
1) - интуитивным, выражающим доминирование неотрефлексированных, чувственных, гипотетических соображений субъекта;
2) - методу прецедента, ориентирующему субъекта на механическое воспроизведение средств и приемов деятельности, механическое использование в подобной или внешне схожей ситуации;
3) - рациональным (научным), математическим, воплощающим при­менение норм "правильного" (идеализированно интерпретирующе­го действительность) мышления для анализа ситуации;
4) - инкрементальным (предполагающим незначительные изменения ситуации, не затрагивающие ее системных и фундаментальных черт);
5) - смешанным (смешанно-сканирующим), использующим общетео­ретические подходы социального (политического) анализа в каче­стве основы для детального эмпирического исследования конкрет­ной проблемной ситуации;
6) - экспериментальным, предполагающим искусственное моделиро­вание проблемной ситуации и соответствующих ей методов дея­тельности.

Этапы.

1. Г. Лассуэлл считал целесообразным выделение в процессе принятия политического решения шести этапов:

· 1) постановки проблемы и поиска информации о ней;

· 2) выработки рекомендаций - поиска альтернативных решений проблемы;

· 3)отбора наилучшей альтернативы;

· 4) предварительного убежде­ния в правильности решения тех, на кого оно направлено;

· 5) оценки эффективности решения;

· 6) обновления, пересмотра или отмены решения.

2. К. Паттон и Д. Савики, похожая схема:

· 1) обнаружение, определение и дета­лизацию проблемы;

· 2) установку критериев оценки альтернатив;

· 3) разработку альтернативных вариантов решения проблемы;

· 4) оценку альтернатив;

· 5) выбор наилучшей из альтернатив;

· 6) оценку последствии принятого решения.

3. Г. Брувером и П. де Леоном. В ней выделяются следующие этапы:

· 1) инициирование. начинается с выявления или идентифика­ции проблемы, требующей политического решения. На этой стадии происходит формулирование проблемы, определяются способы ее «продвижения» в политическую «повестку дня». Одновременно вырабатывается перечень альтернативных мето­дов решения.

· 2) про­гнозирование; предполагает оп­ределение рисков, последствий. Здесь перед специалистом, ис­пользующим различные методики (например, моделирование, построение иерархий и т. д.), стоит задача сузить спектр альтер­нативных вариантов решения.

· 3) легитимация; должен состояться выбор одного из этих вариантов. (Большую роль в этом процессе играют субъек­тивные свойства ЛПР, его интуиция, предпочтения, интересы и т. д.). По большому счету, на этапе легитимации решения приоб­ретают законный характер.

· 4) имплементация; исполнение принятого варианта решения. Основным актором в этом случае выступает чиновничий аппарат. Обычно, именно на этой стадии вскрыва­ются недостатки механизма реализации политического решения.

· 5) оценива­ние; должны быть поставлены ключевые вопросы: каким образом можно оценить и замерить успех и эффективность конкретного реше­ния; кто уполномочен осуществлять оценивание и в каких целях; существуют ли способы повышения эффективности дан­ного решения.

· 6) прекращение. предполагает из­менение статуса и функций решений, программ и организаций, оказавшихся неэффективными, устаревшими или нецелесооб­разными.

4. Ученый Дегтярев выделяет следующие основные этапы в целостном процессе принятия государственных решений:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической 'повестки дня'. На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения и создается общественно-политическая 'повестка дня' для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий.

2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем. Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных сил, часто конкурирующих между собой и пытающихся 'продавить' свой проект того или иного политического решения.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов (принуждение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и так далее) для осуществления принятых стратегических решений.

5. Контроль за ходом осуществления решения и 'обратная связь' с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и 'обратной связи' приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией тех или иных государственных решений заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и программами. Контролю подлежит как выполнение законодательных решений, определяющих различные нормы и процедуры поддержания институционального порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими формами преступности), так и решения органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и других материальных ресурсов согласно общим пропорциям, заложенным в государственном бюджете. На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению.

Типология:

В государственном управлении явно прослеживаются два типа проблемных ситуаций, в связи с которыми и принимаются ре­шения.

1. Стандартные или рутинные задачи, которые государственные органы периодически решают, например, в связи с наступлением определенных условий (например, подготовкой комму­нальных служб к зиме, навигационными мероприятиями, сбором уро­жая и т.д.). Здесь по сути уже имеются отработанные алгоритмы ре­шения, подкрепляемые богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, этот тип задач достаточно быстро перерастает в формулируемые цели, содержит разветвленную систему подотчетных действий, компонен­тов сформулированных и готовых к реализации целей.

2. Нестандартные, чьи компонен­ты плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития ситуации. Факторы же определяющие их динамику, неясны, связи между переменными носят неустойчивый характер, критерии успеха просчитываются плохо и т.д. Как правило, это еще и ком­плексные проблемы, предполагающие учет их всесторонних связей и отношений с другими сферами, проблемами, конфликтами. Таким образом, эти задачи требуют творческих подходов, предполагающих разрушение существующих стереотипов, рассмотрение ранее неиз­вестных подходов, а также других действий, которые проистекают из условий неопределенности. Эффективность принимаемых в связи стакими ситуациями решений может быть поэтому основательно снижена.

1. Политические решения могут также подразделяться на стратегические и тактические, исходящие из долговременных или ближайших целей.

2. Американский политолог Р. Говард предложил классифи­кацию решений в зависимости от меры их определенности:

o решения с рискованными задачами. принимаются при неполной ясности условий, по­родивших проблему. Субъект решения не знает точно, каков бу­дет конечный результат. Такие решения Р. Говард назвал спе­цифически политическими. Они в наибольшей степени выра­жают плюрализм интересов, игровую природу политической жизни.

o решения с детерминированными задача­ми. По существу воспроизводят сложившиеся отношения. Они сохраняют поли­тическую нагрузку, но сама процедура принятия решения бюро-кратическая.

3. По степени влияния субъекта на содержание решения Г. Саймон разделил все решения на:

o Рутинизированные. Содержание практически не зависит от личности управленца, т. к. они принимаются в стандартных, по­вторяющихся ситуациях.

o инициативные. Принимаются в более сложных ситуациях, когда влияние личности, ее волевые качества и политическое «чутье» определяют содержание решения.

4. На основе типологии, предложенной В. В. Глущенко, по признаку состава и сложности реализации выделяют два типа решений:

· 1) простые - реализуемые при выполнении одного дейст­вия;

· 2) процессные - реализуемые при выполнении некоторой со­вокупности взаимосвязанных действий.

могут быть раз­делены на:

o алгоритмизированные - с четко определенными после­довательностью, сроками выполнения составляющих действий и определенной ответственностью за их выполнение. Только такие решения могут быть реализованы в автоматическом режиме, в бюрократической организации;

o размытые решения - плохо структурированные по со­ставляющим действиям или (и) срокам их выполнения реше­ния, в которых не произведено однозначное распределение обя­занностей и (или) ответственности за реализацию действий, со­ставляющих решения. (Такие решения чаще выполняют в диа­логовом режиме индивидуалистской организации).

5. По признаку и характеру учета или неучета изменения ус­ловий реализации могут быть выделены:

· гибкие решения, алгоритмы реализации которых за­ранее, уже при их принятии, предусматривают различные ва­рианты действий в зависимости от возникающих условий;

· жесткие решения, имеющие единственный вариант реализации при любых условиях и состоянии субъектов и объектов управления.

6. По способу согласования решения:

o Бескомпромиссное решение предполагает однозначный выбор в пользу одного из вариантов. Оно бывает необходимым в условиях только взаимоисключающих вариантов типа «да» или «нет». В политике подобного рода ситуация встречается редко, и бескомпромиссность, как правило, свидетельствует об отсутствии у субъекта необходимой гибкости.

o Компромисс возможен в случае достижения согласия за счет взаимных уступок. Преимущество компромиссного реше­ния состоит в снижении остроты конфликта и повышении веро­ятности реализации решения. В то же время этот тип решения не удовлетворяет в полной мере ни одну из сторон. Все участ­ники компромисса в чем-то проигрывают и конфликт в основе своей не устраняется.

o Консенсус достигается путем принятия решения с согласия всех участников. Обеспечивается правом вето либо доброволь­ным присоединением к участию в выполнении решения (меж­дународный договор о нераспространении ядерного оружия). Преимущество консенсуса состоит в том, что он учитывает мнение меньшинства, а недостаток - узкий круг реальных про­блем, которые имеют консенсусное решение.