Организационная основа административной реформы
В первой половине 90-х гг. административная реформа по разным причинам не входила в число приоритетов государственной политики. Лишь при втором кабинете Р.Хасимото, образованном после всеобщих парламентских выборов в октябре 1996 года, была предпринята попытка комплексного подхода к реформе. Именно реформа стала ключевым термином в программной речи Р.Хасимото после формирования второго кабинета по итогам всеобщих парламентских выборов в октябре 1996 года. В своей программной речи Р.Хасимото обозначил т.н. «шесть реформ», которые предстояло провести в жизнь его кабинету: административную, финансовую, денежно-кредитную, структурно-экономическую, реформу социального обеспечения, образования.
Помимо стратегических целей реформ, о которых шла речь выше, второй кабинет Р.Хасимото с помощью лозунга реформ пытался решить и многие тактические задачи, вытекающие из специфики политического момента: укрепление положения ЛДП, сделавшей еще один шаг в сторону возвращения утраченных позиций в парламенте, а также повышение популярности правительства. Так, уже через два месяца после выборов октября 1996 года опросами общественного мнения было зарегистрировано повышение популярности кабинета Хасимото на 10,9%. При этом в качестве наиболее сильной черты у нового премьер-министра большинством опрошенных было названо наличие политической воли, которая ассоциировалась в первую очередь с решимостью провести административную реформу. Административная реформа удачно легла в русло многих широко провозглашаемых в 90-е гг. мероприятий под лозунгами борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти и порочной «политикой денег», за «очищение политики» и «возврат к подлинным ценностям».
Для подготовки административной реформы Р.Хасимото была задействована достаточно мощная организационная структура, которая была создана на двух уровнях – партийном и правительственном: Штаб по проведению административной реформы в ЛДП (во главе с К.Сато) и Совет по административной реформе (САР), созданный в декабре 1996 года в качестве консультативного органа при премьер-министре. Председателем САР стал сам премьер-министр (Р.Хасимото), заместителем – бывший генеральный директор Управления административного контроля и координации К.Муто.
При анализе кадрового состава указанных структур можно заключить, что в выборе методологии и инструментария реформистского курса Р.Хасимото почти открыто противопоставил себя высшей правительственной бюрократии. В этом наглядно проявилась основная логика методологии реформы: не доверять чиновничеству подготовку мер, которые бы существенно ограничивали сферу его компетенции, а, следовательно, и властные полномочия. Р.Хасимото исходил из того факта, что элементарный инстинкт самосохранения не позволит бюрократии заняться «самоуничтожением». Таким образом, государственный аппарат оказался почти полностью вытесненным из реформаторских структур и лишенным возможности участвовать в написании сценария реформ. Кадровое обеспечение реформаторской деятельности осуществлялось в основном за счет «независимых» экспертов - в основном представителей делового мира, профессорско-преподавательской и профсоюзной среды, журналистов, и т.д. Так, в состав САР, насчитывающем 15 человек, вошли например, президент Федерации экономических организаций Кэйданрэн С.Тоёда, директор Института социального страхования Т.Сионо, профессор университета Дзёти Х.Иногути, председатель профсоюзного объединения Рэнго К.Суда и другие. Руководителем подкомитета САР, подготовившим итоговый доклад САР для утверждения на заседании кабинета министров, стал президент компании «Орикс» Ё.Иида. Именно это обстоятельство – независимость кадрового состава САР – проводило достаточно четкий водораздел по вопросам методологии проведения реформы с предыдущими «реформаторскими» кабинетами. Так, например, кабинет Я.Накасонэ проводил по сути «внутреннюю реформу», т.е. реформу, в которой госаппарат в лице высшей правительственной бюрократии был скорее субъектом реформы, нежели ее объектом. В противоположность этому, Р.Хасимото сделал ставку на «внешнюю реформу», в которой роль госаппарата в реформе модифицировалась в сторону ее объекта.
4 декабря 1997 г. Совет по административной реформе,
3-летний срок полномочий которого истекал 18 декабря, одобрил окончательный вариант предложений по реорганизации кабинета министров. На основании этого доклада в июне 1998 г. в парламенте был принят «Основной закон о реформе центрального правительства», имеющий характер рамочного законодательства. В июле 1999 г. парламентом был принят пакет законов о реформе центрального правительства (Тюосё надо найкаку канрэнхо), куда вошли в общей сложности 17 законов: «Закон о частичном изменении Закона о кабинете министров», «Закон об учреждении канцелярии кабинета министров», «Закон о частичном изменении административной структуры государства», 10 «законов об учреждении новых министерств» и т.д. В декабре 1999 г. приняты законы о реализации реформы центрального правительства, включающие в себя также пакет из приблизительно 1300 законов, предусматривающих изменение названий ведомств, учреждение САЮЛ и проч. Вступление в силу новых законов, касающихся реорганизации центрального правительства, произошло 6 января 2001 г.
организационная реформа системы
центрального государственного управления