Нормы административного права в управлении персоналом государственной гражданской службы

Правовую основу управления персоналом государственной гражданской службы составляет ряд норм административного права. Они регулируют отношения в процессе организации и де­ятельности аппарата исполнительной власти.

Применительно к гражданской службе основные требова­ния административного права содержатся в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.).

Закрепление в Конституции Российской Федерации принци­па разделения власти привело к признанию самостоятельности исполнительной ветви, усилению ее независимости от законо­дательной (представительной) ветви. Данное обстоятельство по­вышает роль административного права в регулировании управ­ленческих отношений, втом числе правовых основ управления персоналом гражданской службы.

Государственные служащие являются субъектами управления, реализации исполнительно-распорядительных функций. Они дей­ствуют от имени и по поручению государства, выполняют орга­низационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего это касается внешних отношений: связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами, орга­нами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями. Большинство этих отношений регулируется нор­мами административного права. Выполнение соответствующих обязанностей становится основой оценки деятельности государ­ственных служащих как одной из важнейших форм управления персоналом.

В нормах, определяющих работу с персоналом, учитываются особенности государственного управления: доминирование, пре­обладание одной воли над другой, подчинение одного лица друго­му ит. д. Административное право обеспечивает строгие принци­пы управления: иерархичность, подзаконность, обязательность исполнения и др. Неравенство государственных служащих в про­цессе управления юридически закреплено в нормах права, прин­ципах гражданской службы. Исходя из этого впроцессе управ­ления персоналом разрабатываются должностные регламенты, требования к профессиональным и личностным качествам слу­жащих, стандарты, процедуры, правила.

В то же время нормы административного права не касаются деятельности и поведения тех работников государственных орга­нов, которые не заняты административным управлением, прежде всего той части персонала, которая не относится к государствен­ным гражданским служащим.

Законодательство в сфере исполнительно-распорядительной деятельности служащих развивается в направлении уточнения пра­вового статуса государственных органов, их полномочий, принци­пов деятельности, повышения ответственности должностных лиц за нарушение прав граждан, расширения практики стимулирова­ния их инициативы, обеспечения реализации законов государства.

Изменения в законодательстве, в свою очередь, влияют на деятельность служб управления персоналом по контролю выпол­нения должностных обязанностей гражданскими служащими, со­вершенствованию правового механизма отбора на службу, обес­печению должностного и профессионального роста служащих. Эта сфера отношений, тесно связанная с кадрами, составляет ядро государственной кадровой политики относительно работы с персоналом гражданской службы. На этой основе в процессе управления персоналом гражданской службы вырабатываются должностные (служебные) регламенты, процедуры, правила, тех­нологии работы и другие элементы управления.

В формировании норм административного права по отно­шению к гражданским служащим важную роль играют указы Президента РФ, имеющие подзаконный характер: о принципах служебного поведения государственных служащих; о конкурсе; об аттестации; о квалификационном экзамене; о стаже государ­ственной службы; о реестре и др.

Нормы трудового права в управлении персоналом государственной гражданской службы

К правовым основам управления персоналом гражданской службы относятся некоторые нормы трудового права. Эти нормы регулируют прежде всего внутренние отношения государствен­ной службы и охватывают важные направления управления пер­соналом: прием граждан на службу, порядок ее прохождения, про­ведение конкурса, аттестации, служебное время и время отдыха, денежное содержание, льготы, гарантии, увольнение со службы и т. д. Важно, что они в полной мере касаются той категории ра­ботников государственных органов, которые не являются государ­ственными служащими.

Законодательством РФ устанавливается приоритет норм ад­министративного (публичного) права перед нормами трудового права, регулирующего сферу частного права. Что касается Трудо­вого кодекса РФ и других актов законодательства о труде, то они применяются к отношениям государственной гражданской служ­бы не в полном объеме, а исключительно в случаях, не урегули­рованных законом и другими актами федерального законодатель­ства о гражданской службе.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством РФ о труде, Законом о государственной гражданской службе устанав­ливаются и иные основания увольнения гражданского служаще­го. Кроме того, определяются гарантии правовой и социальной защиты служащих.

Наиболее существенные особенности по сравнению с зако­нодательством Российской Федерации касаются прав и обязанно­стей, а также их ограничений для гражданских служащих.

Часть 5 ст. 11 ТК РФ предусматривает, что особенности правово­го регулирования труда отдельных категорий работников устанавли­ваются ТК РФ и иными федеральными законами. ТК РФ закрепил специфику статуса гражданских служащих в связи с отдельными условиями реализации их права на труд лишь в области социально-партнерских отношений и порядка разрешения коллективных тру­довых споров. Таким образом, принципиальный вопрос о пределах регулирования отношений гражданской службы законодательством о труде и законодательством о гражданской службе как администра­тивном институте до конца еще не решен.

Разумеется, здесь сказывается влияние административного права, вызывающее для государственных служащих отклонения от норм трудового права. В связи с этим в нормах права предусмот­рено, что на гражданских служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностя­ми, предусмотренными законами о государственной службе.

Трудовое право исходит из наемного характера гражданской службы, рассматривает ее как сферу реализации права граждан на труд. Трудовой договор признается нормативным документом, обеспечивающим реализацию этого права, поскольку он лучше всего отвечает потребностям рыночных отношений, основанных на наемном характере труда. Трудовые отношения государствен­ных служащих отнесены к предмету трудового права. Эти отно­шения затрагивают работу служащего в органе, где он трудится. Управленческие отношения, которые выходят за пределы коллек­тива государственного органа, касаются функций этого органа и регулируются нормами административного права.

Отклонения от норм трудового права, установленные феде­ральными законами о гражданской службе, касаются: порядка разрешения споров об увольнении служащих; замещения вакан­тных должностей по конкурсу; ограничений конституционных прав служащих как граждан (запрет заниматься предпринима­тельской деятельностью, ограничения на совместительство и др.); сроков отпуска (не менее 30 календарных дней с правом на дополнительный отпуск за стаж службы); оплаты труда (надбав­ки к окладу за квалификационный разряд, особые условия труда, выслугу лет, а также премии по результатам работы) и т. д.

Активное использование норм трудового права в управлении персоналом гражданской службы обусловлено прежде всего обя­зательством России признать составной частью своей правовой системы нормы международного права.

В частности, в соответствии с Конвенцией Международной организации труда (МОТ) «О трудовых отношениях на государ­ственной службе» государственные служащие рассматриваются как наемные работники. Это требует сохранения за граждански­ми служащими трудовых прав, имеющих непосредственное отно­шение к правам человека. Сказанное означает, что условия труда лиц, работающих по найму, и условия прохождения гражданской службы не должны быть хуже, чем предусмотрено нормами Кон­венции Международной организации труда.

Важные нормы содержатся в концепциях МОТ «О содей­ствии коллективным переговорам» (1981 г.), «О содействии за­нятости и защите от безработицы» (1988 г.), «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» (1978 г.), «Об организации службы за­нятости» (1948 г.) и др.

Наряду с этим сказывается влияние традиций советского пе­риода, когда действовали трудовая модель государственной служ­бы и отношения трудового найма, которые регулировались нор­мами трудового права даже по тем вопросам, по которым в других странах эффективнее зарекомендовали себя нормы администра­тивного права.

Абсолютизация трудовой модели гражданской службы по­рождает непрофессионализм государственных служащих, подбор их по признакам личной преданности, знакомства, родственных связей, осложнение правового регулирования прохождения служ­бы, профессионального развития персонала. Вследствие этого деятельность персонала государственных органов часто оказыва­ется неэффективной, что существенным образом снижает их ав­торитет.

Отдельные отношения в системе управления персоналом граж­данской службы регулируются нормами других отраслей права. В частности, нормы права социального обеспечения регулируют решение вопросов обеспечения гарантий государственным слу­жащим и членам их семей, нормы государственного страхового права - решение вопросов обязательного государственного стра­хования служащих и др.

Таким образом, сочетание норм различных отраслей права в формировании правовых основ гражданской службы порожда­ет административно-трудовую модель управления персоналом гражданской службы. При этом усиливается роль элементов и компонентов административного права.