Взаимодействие государственного и муниципального уровней управления

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами соз-цаются органы местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.

Детельность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах взаимодействия: законности; добровольности; учета совместных интересов и взаимной ответственности; сохранения независимости муниципальной власти.

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного само управления.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.

При осуществлении совместной деятельности путем создания государственно-муниципальных организаций органы государственной и муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами этих организаций, Государственно-муниципальная организация - это, по гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Руководство им основывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:

- разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

-выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;

-решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание социально-экономического положения и др.);

- обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;

- создание условий для структурной перестройки муниципального хозяйства;

- формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;

- создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого социально-экономического комплекса.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти включает следующие элементы:

1) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективном социально-экономическом развитии территории;

2) правовое обеспечение (законодательное разграничение предметов ведения и компетенций государственных и муниципальных органов власти; процедура и механизм делегирования своих полномочий друг другу; установление договорных отношений по организации экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления; законодательное закрепление земельного и градостроительного зонирования);

3) финансово-хозяйственный механизм, включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием, формирование регионального фонда поддержки муниципальных образований;

4) формирование муниципальной собственности (разграничение собственности на территории муниципальных образований, передача земли, объектов общегородского и общехозяйственного значения);

5) организация непрерывной системы обучения муниципальных служащих.

Теоретические основы МСУ

Теория свободной общины. Впервые эта теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели - Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др.

Община имеет право на самостоятельность и неза­висимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.

Право общины на заведование своими делами яв­ляется таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека.

Разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государст­вом.

Общественная (хозяйственная) теория (0. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков) (сер. -втор. пол. XIX в.).

-Общественные и политические интересы не совпа­дают, поэтому за государством и обществом следу­ет признать право ведать только собственными де­лами.

-Государство и самоуправление рассматрива­лись как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общенацио­нальные интересы, с одной стороны, и местные - с другой.

-Отстаивала права местных учреждений занимать­ся местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Государственная теория (втор. пол. XIX в.) (Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов).

Местное самоуправление - одна из форм организа­ции государственного управления на местах и яв­ляется частью общей государственной системы.

Местные органы наделяются своими полномочия­ми государством. Местные данные полномочия имеют своим источником государственную власть.

Категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла.

Местное самоуправление - часть государства, одна из форм организации местного государствен­ного управления. Всякое управление публичного характера есть дело государственное.

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую (Р. Гнейст) и юридическую теории самоуправления (Л. Штейн).

Идея самоуправления была сформулирована также К. Марксом, объяснявшим социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Влияние на местное самоуправление оказывали и дру­гие идеи, взгляды, имевшие достаточно большую попу­лярность в свое время. Это, например, идея муници­пального социализма (Англия, сер. XIX в.), теория дуализма муниципального управления, теория со­циального обслуживания.

Зарубежный опыт МСУ

Местное самоуправление начало развиваться в Европе в средние века. К XIX веку сложились и существуют до сих пор три системы местного самоуправления:

англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах; французская (континентальная), допускающая контроль центральной властью через специально назначаемых представителей; германская (смешанная), при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община решает задачи на своем уровне.

1. Англосаксонская муниципальная система

Основные характеристики:

отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;

основной единицей местного самоуправления являются общины, на территории которых проживает от 500 до 30 тыс. человек;

система местного самоуправления включает представительные органы – советы, которые избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается председатель.

основными направлениями деятельности являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами.

В США сформировались две основные разновидности муниципальных систем:

а) “мэр-совет” или “совет-мэр” при всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование перед советом, в случае выбора мэра советом, наоборот; мэр является главным должностным лицом города;

б) “совет-менеджер”. Население избирает совет, который, из своего состава избирает – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – менеджера. Менеджер работает по контракту, формирует администрацию

2. Французская (континентальная) муниципальная система

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. Население избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. В компетенцию совета входит все за исключением полномочий мэра. Муниципальный совет избирает мэра. Он является председателем коммуны, имеет право подписания договоров. Как глава администрации, он назначает служащих на вакантные места. Он уполномочен обеспечивать правопорядок, безопасность, спокойствие и общественное благо и принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест.

Мэр является одновременно с этим и уполномоченным государства и в этом качестве занимается такими гражданскими делами, как: регистрация браков, рождения, смерти, подтверждает отцовство и материнство, регистрирует все гражданские акты, относящиеся к компетенции мэрии.

Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирают Генеральный совет в составе 13-70 человек, который из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления текущей работы. В компетенции Генерального совета находятся – обсуждение и решение таких вопросов, как финансовая поддержка коммун для их оснащения и обеспечения, разработка программ по созданию инфраструктуры в рамках департамента (дороги, электричество, транспорта, спортивная, культурная деятельность и др.).