Проблемы, стоящие перед региональной политикой в России

Говоря о проблемах, стоящих перед региональной политикой в России, необходимо прежде всего сказать о том, что несмотря на неоднократное формулирование целей региональной политики как в официальных документах, так и научных публикациях, отсутствует ясное представление о том, на решение каких задач должно быть направлено государственное регулирование территориального развития и нужны ли вообще какие-либо инструменты региональной политики за исключением межбюджетных отношений. Равно как и отсутствует представление о том, на основе какой теоретической модели должна строиться региональная политика в современной России (эти модели рассматриваются в представленном в этом сборнике докладе проф. М. Кадди).

Российский опыт в сфере федеральных целевых программ развития регионов и свободных экономических зон показывает, что одной из основных нерешенных к настоящему времени проблем остается отсутствие критериев отбора регионов, в которых должно стимулироваться экономическое развитие. Названная проблема в свою очередь распадается на ряд более частных проблем.

Во-первых, нет однозначного ответа на вопрос, какие в принципе регионы должны быть объектом финансовой поддержки – наиболее отсталые или наиболее перспективные с точки зрения экономического роста (возможен и промежуточный вариант – наиболее перспективные регионы с относительно низким текущим уровнем развития).

Во-вторых, дискуссионным является вопрос о том, территориальные единицы какого иерархического уровня должны являться объектом региональной политики. В настоящее время в качестве таких единиц чаще всего выступают субъекты Федерации. Министерство экономического развития и торговли РФ не так давно предлагало укрупнение федеральных целевых программ, т.е. объектами региональной экономической политики должны были бы стать объединения субъектов Федерации (экономические районы или межрегиональные ассоциации). Многие эксперты говорят о необходимости перехода, наоборот, к более дробным единицам административно-территориального деления – городам и районам, поскольку информация по субъектам Федерации не отражает реального положения дел на местах. В частности, в своем выступлении на конференции "Региональная политика, направленная на снижение социально-экономической и правовой асимметрии" В.Н. Лексин говорил о том, что в 1999 г. рост производства был всего в 131 городе или районе, тогда как во всех остальных продолжался спад.

В-третьих, разработка формализованной методики определения территорий, получающих поддержку за счет федерального бюджета, сталкивается с проблемой нехватки необходимых статистических показателей. Наиболее остро эта проблема встанет в том случае, если объектом региональной политики будут выступать города и районы, поскольку вплоть до настоящего времени сбор и анализ данных в разрезе этих административно-территориальных единиц не получил широкого распространения. Но и со статистикой по субъектам Федерации возникает немало проблем. Так, например, одним из основных индикаторов, используемых в мировой практике для выделения проблемных регионов, является уровень безработицы. В России по субъектам Федерации есть два показателя – регистрируемой безработицы и общей безработицы. И ни тот, ни другой не отражают реальной ситуации. Первый – из-за того, что доля зарегистрировавшихся безработных в общем числе безработных зависит от деятельности службы занятости в каждом конкретном субъекте Федерации. Второй – из-за низкого качества опросов, на основе которых он определяется (в частности, показатель общей безработицы явно недооценивает ее масштабы в северных регионах – в некоторых случаях уровень общей безработицы оказывается даже ниже уровня официально регистрируемой безработицы).

Разработка четких и, крайне желательно, формализованных критериев выбора регионов, являющихся объектами государственного регулирования территориального развития, диктуется необходимостью повышения прозрачности и эффективности этого регулирования, а также требованием соблюдения провозглашенного Конституцией РФ принципа равенства субъектов Федерации (его несоблюдение в рамках принятого Федеральным Собранием закона о свободных экономических зонах стало одной из причин отклонения законопроекта Президентом). Финансирование в том или ином регионе мероприятий в рамках федеральной целевой программы или создание на определенной территории СЭЗ и соответствующее предоставление в границах этой территории разного рода льгот ставит российские субъекты Федерации в неравные условия. Само по себе это не является препятствием для проведения региональной экономической политики, поскольку в любой стране она построена на предоставлении тех или иных льгот отдельным территориям. Но для того, чтобы принятие федеральных программ или создание СЭЗ не создавало проблем во взаимоотношениях Федерации и регионов, необходимо рассматривались программы и СЭЗ именно как инструменты региональной политики и выбирать территории – получатели льгот, основываясь на максимально четких и жестких, законодательно закрепленных критериях. Соответственно, в законе (законах) должно быть четко прописано, что статус СЭЗ или средства по федеральной программе может получить не любая территория по собственному желанию, а только удовлетворяющая определенным требованиям.

Ограничение числа федеральных программ развития регионов обусловлено тем, что для достижения принципиальных сдвигов в социально-экономическом развитии того или иного региона необходимо выделение заранее определенного объема средств, а при недофинансировании проектов все равно не удается достичь желаемой результативности. Ограничение числа СЭЗ диктуется также и тем, что для достижения наибольшей экономической эффективности иностранные инвестиции (объемы которых в России невелики) не должны "распыляться" по территории страны, а концентрироваться в регионах и отраслях, способных дать наибольший каталитический эффект для экономики как самих регионов, так и страны в целом.

С учетом вышеизложенного можно выделить два магистральных направления совершенствования государственной региональной политики в РФ:

1. Усиление региональных аспектов социально-экономической политики. Выполнение регионально-ориентированных мероприятий социальных и экономических реформ может решать существенную часть задач, связанных с преодолением негативных тенденций в российском экономическом пространстве и реализацией стратегии территориального развития страны.

Наиболее близки к проблематике территориального и регионального развития подразделы о социальной поддержке населения, пенсионной реформе, стратегии жилищной политики и развитии жилищно-коммунального хозяйства, миграционной политике, реформировании налоговой системы и межбюджетных отношений, развитии транспортной и производственной инфраструктуры, а также большинство подразделов по структурной политике.

2. Совершенствование федеральной региональной социально-экономической политики

Основной целью федеральной региональной политики является укрепление единого социального и экономического пространства Российской Федерации на основе развития федеративных экономических отношений.

Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

усиление процесса межрегиональной интеграции;

снижение дифференциации уровней социально-экономического развития регионов;

обеспечение свободного перемещения товаров, услуг и капитала по всей территории Российской Федерации;

обеспечение равных конкурентных условий в хозяйственной деятельности, определение условий предоставления государственной помощи;

создание условий для межрегиональной конкуренции по привлечению капиталов;

законодательное определение и реализация принципов федеративных экономических отношений в процессе разграничения компетенций между уровнями государственной власти Российской Федерации.