ВЫВОДЫ. От модели «региона развития» к «государству развития»

В настоящее время Иркутская область является уникальным регионом среди других субъектов РФ, в котором реализуется политика, основанная на альтернативном общероссийскому курсу видении возможных путей социально-экономического и политического развития.

Этот курс способен вывести регион и страну из кризиса, обеспечить экономический рост, решение социальных проблем, реальное осуществление политических свобод.

При этом тот факт, что губернатор региона является представителем оппозиционной партии, совершенно не означает, что эта политика построена как конфронтационная по отношению к кому бы то ни было. Напротив, позиция руководства Иркутской области является исключительно конструктивной, основанной на началах диалога со всеми политическими и общественными силами. Более того, очевидно, что новый экономический и политический курс не может быть полноценно реализован только в одном регионе – его успех достижим лишь совместными усилиями многих субъектов РФ и федерации в целом.

В связи с этим альтернативная социально-экономическая и политическая модель, реализуемая в регионе в настоящее время, предлагается для обсуждения в других регионах и на федеральном уровне как перспективная, стратегическая модель развития.

Вопрос поиска альтернативных путей и решений для преодоления структурных недостатков российской социально-экономической системы, ярко проявившихся во время кризиса, начавшегося в 2014 году, крайне актуален. Перед страной стоит задача повышения внутренней устойчивости экономики, борьбы с ее сильной зависимостью от внешних факторов, от ситуации на сырьевых рынках. Эти задачи были в первоочередном порядке учтены при разработке программы развития Иркутской области. В качестве основной цели в развитии экономики в регионе заявлен переход от сырьевой, экстенсивной модели к модели промышленного роста с акцентом на обрабатывающие производства и на импортозамещение.

В определенном смысле, богатая природными ресурсами Иркутская область является отражением общероссийской ситуации: у региона огромный потенциал, однако ориентация на сырьевую модель создает риски его распыления, растрачивания впустую: это тупиковый путь с точки зрения долгосрочного развития. Поэтому указанный потенциал – и области, и России в целом, необходимо использовать для осуществления стратегических инвестиций в развитие обрабатывающей промышленности и инфраструктуры.

При этом основным субъектом, обладающим достаточными возможностями для того, чтобы перевести экономику на новые рельсы, является государство. В связи с этим руководство Иркутской области использует в качестве основополагающей модели концепцию «государства развития», предполагающую значительное усиление государства и введение системы государственного планирования социально-экономического развития.

Государственное планирование подразумевает, прежде всего, определение конкретных целей и приоритетов развития и распределение ресурсов для достижения поставленных целей.

При этом взаимодействие государства и бизнеса в этой системе должно осуществляться на основе принципа партнерства. Государство гарантирует предпринимателям соблюдение единых для всех «правил игры» (правовое поле), благоприятные социальные и инфраструктурные условия, а в отдельных случаях – и прямую государственную поддержку. В то же время предприниматели должны будут гарантировать соблюдение законов, уплату налогов, своевременные выплаты заработной платы работникам, социальную ответственность своей деятельности (в том числе, с экологической точки зрения), вложение средств в развитие производства, недопущение вывода капиталов.

Система государственного планирования может эффективно работать на всех уровнях. Иркутская область является примером внедрения плановых начал в экономике в отдельно взятом регионе, однако также возможно и межрегиональное планирование на уровне макрорегионов. Система государственного планирования может стать эффективным инструментом социально-экономической политики на федеральном уровне.

Важнейшим направлением работы в рамках государственного планирования является разработка системы прямых и косвенных мер государственной поддержки обрабатывающей промышленности. В приоритетном порядке меры стимулирования применяются по отношению к т.н. «точкам роста» – предприятиям и территориям, которые по совокупности параметров в наибольшей степени подходят для обеспечения рывка в производстве конкурентных товаров и услуг. То есть сначала происходит мобилизация ресурсов для поддержки «точек роста» государством, а затем, по мере выхода «точек роста» на окупаемость, они перестают нуждаться в дополнительных мерах государственного стимулирования и сами становятся локомотивом экономического роста, стимулируя развитие всей экономики.

Государственная помощь «точкам роста» подразумевает предоставление им прямых бюджетных инвестиций, обеспечение благоприятных условий для их деятельности (в том числе, создание и поддержку необходимой инфраструктуры), реализацию проектов государственно-частного партнерства.

Составление перечня «точек роста», которым в первоочередном порядке будет оказана поддержка, является одной из задач государственного планирования. Ключевым параметром, влияющим на выбор приоритетов при формировании перечня «точек роста» и планировании поддержки обрабатывающих промышленных производств, являются государственные интересы, а не текущая рыночная конъюнктура.Также необходимо учитывать особенности региона и его возможную специализацию. Так, одним из конкурентных преимуществ Иркутской области является высокая развитость энергетической отрасли, поэтому на территории региона планируется размещать энергоемкие производства.

В настоящее время в Иркутской области активно реализуется политика поддержки приоритетных предприятий и территорий, выступающих в качестве «точек роста» в регионе. В частности, заключаются соглашения о социально-экономическом сотрудничестве с предприятиями и инвесторами, создаются особые режимы для определенных территорий, активно применяются и совершенствуются меры инвестиционной политики. В 2016˚году были достигнуты первые результаты: на четверть вырос объем инвестиций в основной капитал, завершено несколько крупных проектов, запущены новые проекты.

Одним из важнейших инструментов для решения задачи развития промышленности является бюджетно-налоговая политика. Этот инструмент должен быть четко встроен в общий государственный социально-экономический план. В 2016 году руководство Иркутской области смогло оптимизировать работу в этом направлении, добившись профицитного бюджета, снижения долга и роста поступления налоговых доходов в консолидированный бюджет Иркутской области более чем на 20%. Этот опыт может быть полезным для других регионов страны, в особенности для регионов с высоким уровнем дотационности.

Отдельно в Иркутской области прорабатывается политика реформирования налоговой системы с целью социального выравнивания и ориентацией на устранение чрезмерной дифференциации доходов населения. На это направление следует обратить особое внимание на общероссийском уровне, так как именно на уровне федерации формируются основные контуры налоговой системы.

Еще одно направление реформирования, реализуемое руководством Иркутской области, – это реформа межбюджетных отношений, перераспределение налоговых отчислений между регионом и муниципалитетами для предоставления большей самостоятельности территориям и стимулирования экономического роста.

В регионе уже сделаны конкретные шаги по перераспределению налоговых отчислений с целью повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, и уже в 2017 году будут получены первые результаты в виде дополнительных поступлений в бюджеты муниципальных образований, решающих проблему дефицита бюджетов на местах. К тому же, за счет экономии бюджетных средств и из доходов, дополнительно получаемых бюджетами территорий за счет стимулирования их экономического роста, смогут быть сформированы бюджеты развития.

Этот опыт может быть перенесен как в другие регионы, так и учтен на общефедеральном уровне. Перераспределение налоговых отчислений между федеральным уровнем и регионами позволит обеспечить стимулы для экономического роста на местах. Получив больше свободы в распоряжении доходами, собранными на своей территории, регионы будут сильнее мотивированы работать на экономическое развитие. Разумеется, в данном случае необходимо избегать возможных дисбалансов и ситуации, при которой одни регионы оказываются намного богаче других исключительно в силу объективных предпосылок. Система выравнивания и перераспределения должна быть сохранена, но при этом нужно уходить от избыточной жесткости, избавляться от ее негативных черт – например, от системы отрицательного трансферта, давать возможность богатеть тем регионам, которые стимулируют экономический рост.

Мы считаем, что Иркутская область должна всеми силами обеспечивать продвижение этой идеи на федеральном уровне.

Государственное планирование в обязательном порядке должно включать постановку целей не только экономического, но и социального развития. Что касается социальной составляющей программы, реализуемой в Иркутской области, то здесь выбран акцент на восстановление и развитие социального государства.

Прежде всего, активно проводится политика по восстановлению и модернизации социальной инфраструктуры. Как показывает практика, проведение неолиберальных реформ в этой сфере и ее недофинансирование приводит к потере ранее накопленного потенциала и постепенному снижению доступа населения к качественным услугам образования, здравоохранения и т.д. В средне- и долгосрочной перспективе это порождает серьезные риски с точки зрения сохранения человеческого капитала.

В связи с этим в регионе проводится политика активного инвестирования в объекты социальной инфраструктуры. Это полностью соотносится с концепцией «государства развития», согласно которой государство не устраняется от регулирования социальной сферы, а, напротив, постоянно вкладывает ресурсы в развитие человеческого капитала и нужной для этого инфраструктуры.

Также в Иркутской области поставлена задача полноценной поддержки социально незащищенных слоев населения и борьбы с социальным неравенством. Социальная поддержка населения, в том числе, стимулирует потребительский спрос, что, в свою очередь, способствует оживлению экономики в целом. Соответственно, повышение расходов на социальную сферу не должно повлечь за собой роста инфляции, так как эти меры проводятся одновременно с инвестициями в развитие производства.

Социальную составляющую программы развития, предложенной руководством Иркутской области, также целесообразно рассмотреть в качестве возможного ориентира для формирования общефедеральной политики в этой сфере. Устаревание и снижение доступности социальной инфраструктуры, падение уровня жизни населения – это общероссийские проблемы, которые ставят серьезные вызовы с точки зрения долгосрочного развития страны.

Осуществление альтернативной программы социально-экономического развития, предложенной руководством Иркутской области, невозможно без совершенствования политической системы.

Для реализации модели «государства развития» политическая система должна гарантировать максимально благоприятные институциональные условия: эффективную работу госаппарата, открытость процесса принятия решений, прозрачность расходования бюджетных средств. В соответствии с этими задачами в Иркутской области был взят курс на демократизацию политической системы, повышение открытости политического процесса и прозрачности системы принятия решений.

В регионе активно создаются условия для равноправного участия в политической жизни представителей разных конструктивных общественно-политических сили открытого диалога между ними. Так, в Иркутской области уже реализована коалиционная форма работы Правительства.

Реализуется политика создания оптимальных условий для открытой общественно-политической дискуссии: гарантируются честные выборы, устраняются искусственные фильтры, обеспечивается независимость СМИ, строго соблюдаются политические права граждан и т.д. Взят курс на возвращение прямых выборов в муниципалитетах региона, планируется проведение областных и местных референдумов.

Наконец, модель «государства развития», реализуемая в Иркутской области, предполагает отказ от расточительного потребления, предельно рациональное использование ресурсов, высокие стандарты эффективности управления. Для достижения этих условий необходима действенная борьба с коррупцией, а также с иными явлениями теневой экономики, тормозящими здоровое социально-экономическое развитие, – уводом капиталов в офшоры, уходом от налогов и т.д.

В борьбе с этими явлениями Иркутская область уже смогла достичь успехов: была повышена прозрачность в сфере государственных закупок, открытость деятельности региональных органов власти, за счет ужесточенного контроля над расходованием средств была оптимизирована бюджетно-налоговая политика региона.

Основной результат борьбы с теневой экономикой – это снижение бюджетных издержек. Высвобожденные средства могут быть эффективно потрачены на цели развития – на поддержку «точек роста» и рост обрабатывающих производств, на восстановление инфраструктуры, на социальную поддержку населения и т.д.

В этом контексте важно обратить особое внимание на важность борьбы с коррупцией, офшоризацией и прочими явлениями теневой экономики на федеральном уровне. Средства, которые в настоящее время распыляются на все эти издержки, могут и должны быть мобилизованы для решения задач социально-экономического развития страны.

Так, например, в Иркутской области только за счет наведения порядка в сфере госзакупок региону удалось сэкономить около 500 млн рублей. Если провести аналогичную работу в других регионах, усреднить полученную экономию и посчитать высвобожденные деньги в целом для страны, то получится сумма порядка 42,5 млрд рублей. И это лишь малая часть проблемы и только одна из сфер, в которых следует усилить контроль над расходованием бюджетных средств. При системных действиях по борьбе с коррупцией в бюджет страны можно было бы высвободить денежные средства, превышающие эту сумму в разы.

***

В ближайшие годы руководство Иркутской области планирует придерживаться выбранной модели развития. Данная модель является долгосрочной. Разумеется, на практике при ее реализации могут возникать трудности и потребность в корректировке. Однако иногда необходимо плыть против течения и предлагать новые тренды для того, чтобы изменить ситуацию к лучшему. Все корректировки модели будут осуществляться на основе широкой дискуссии с гражданским обществом.