Взаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической наукиВзаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической науки
Поделиться…
О природе и о тенденциях развития федерализма в современной политической науке существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. С другой стороны, это путь децентрализации управления, т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.
В то же время подчеркивается двойственность этого процесса: федерализм определяется и как движение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории». Исторические примеры ярко иллюстрируют подобные политологические коллизии. С одной стороны, сосредоточение в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению централизаторской тенденции. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации.
Считается, что с момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса. Исходя из этого, ряд ученых считает необходимым рассматривать федерализм не как обособленный процесс и особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений.
Таким образом, многие ученые рассматривают федерализм в качестве переходной модели государственного устройства. Причем, согласно этой концепции, федерализм занимает свое место как в логической цепочке по укреплению государства (отдельные государства - федерация - унитарное государство), так и в цепочке, ведущей к его распаду (унитарное государство - федерация - отдельные государства).
Процессы формирования федерации также не всегда воспринимаются всем населением как абсолютное благо. Так, Конституция РФ 1993 г. была поддержана лишь 58,4% проголосовавшего населения и не была поддержана большинством населения в 24 субъектах РФ. Бавария, находящаяся в составе ФРГ, до сих пор не ратифицировала Конституцию ФРГ 1949 г. и т.д.
Опыт построения федерализма в некоторых странах Азии и Африки показал, что федерализм не является универсальной формой политического устройства государства. Федеративное государство может быть жизнеспособным и эффективным лишь в том случае, если оно основывается на долговременных интересах всех его составных частей и системе незыблемых политических, экономических, бюджетных, административных, правовых ценностей в обществе.
Некоторые ученые говорят о том, что федерализм не является априори самой совершенной политической системой. Согласно этому мнению, федерализм с его разнообразием и неодинаковыми возможностями отдельных субъектов нарушает основополагающий принцип равенства; что федерализм дорого обходится; что федерализм отягощает процесс принятия политических решений и обнаруживает значительные потери от политических трений; что государственная деятельность при федерализме становится чересчур сложной, а иногда бесцельной. Даже один из наиболее уважаемых теоретиков федерализма У. Райкер выделял ряд слабых сторон федерализма. По его мнению, автономия субъектов федерации может вести к наличию в федерации отличающихся от национального политических курсов или способствовать неэффективности регионального режима. То есть местные сообщества, защищенные Конституцией, способны отвергнуть волю национального большинства. Так «жертвой федерализма» в США на протяжении ???-?? в. считаются афроамериканцы. Даже после отмены рабства белое большинство в южных штатах продолжало контролировать все политические и экономические ресурсы, лишая афроамериканское меньшинство влиять на местный политический процесс.
Тем не менее, есть ряд ученых, считает федерализм наиболее эффективной формой государственного устройства. Территориальная децентрализация власти в федеративных государствах, по их мнению, дает множество выгод в политическом, социальном и финансово-экономическом отношении. Как сформулировал Р. Уоттс, федерализм «является в основном не описательным, а нормативным термином и отсылает к поддержке многоярусной системы управления... Он базируется на принимаемой ценности и обоснованности соединения единства и разнообразия, а также обеспечения защиты и развития идентичностей внутри большого политического союза. Сущностью федерации как нормативного принципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время».
Важно, что во многих случаях территориальная децентрализация в форме федерации остается самой существенной альтернативой дезинтеграции и политическому распаду страны. В то же время, федеративная организация предполагает и весьма высокий уровень управления на всех уровнях территориального устройства страны.
Основа деятельности федерации - компромисс. Множество автономных элементов такой системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся), что, по мнению сторонников федерализма, способствует его устойчивости.
По мнению исследователей, принципы федерализма внутренне связаны с философией естественного права и теорией конституционализма (парламентаризм, представительная демократия), с формированием гражданского общества и формированием нации. В лаконичной форме федерализм выражался И. Дючесеком как «территориальная форма демократии». По мнению русского мыслителя И. Ильина, «федерация и демократия возможны только там, где в народе воспитано чувство долга, где ему присущи свободная лояльность, верность обязательствам и договорам, чувство собственного достоинства и чести и способность к общинному и государственному самоуправлению». Таким образом, демократический строй является необходимым, но не достаточным условием для федерализма. Стоит также обратить внимание на то, что федерализм в таких странах как Танзания, Нигерия, Эфиопия, Пакистан, ОАЭ, Малайзия, Коморские острова, Папуа Новая Гвинея, Микронезия не способствовал достижению подлинной демократии.
В отличие от унитарного демократического государства, построенного на разделении властей на три самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную и судебную - т.е. на принципах, так называемого, горизонтального разделения властей, в федерации этот принцип дополняется так называемым вертикальным разделением власти. Система сдержек и противовесов работает благодаря разделению властных полномочий по вертикали между федерацией и ее составными частями, поскольку государственно-политические образования, формирующие федерацию, обладают определенной степенью самостоятельности в определенных законодательством сферах общественной жизни.
Энциклопедические справочники определяют Федерализм как принцип государственного устройства, при котором единое государство состоит из территориальных членов (субъектов) федерации: штатов, кантонов, земель, республик и т.п. Субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью и собственным законодательством. Компетенция между федеральным центром и субъектами федерации разграничивается федеральной конституцией. По мнению теоретиков федерализма, он является «обычным решением проблемы территориального рассредоточения власти».
Таким образом, Федерация - форма государственного устройства, использующая принципы федерализма. Федерация образует союз государственно-территориальных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни.
Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами. Под главным принципом федерализма его первые практики - основатели американского государства понимали приближение правительства к делам местных сообществ и, соответственно, интересов местных сообществ – к делам правительства.
В современной политической науке к принципам Федерализма принято относить следующие:
- целостность государственного суверенитета федерации и отсутствие такового у ее составных частей;
- конституционное закрепление верховенства федерального права над правом субъектов федерации;
- единство экономической и социальной систем государства;
- единство системы государственных органов власти на всей территории федерации;
- равноправие субъектов федерации.
Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.
Федерация обладает рядом характерных признаков: субъекты федерации наделены законодательной властью (то есть, правом принятия собственных конституций или уставов); федеративное устройство государства обычно отражается на структуре высшего законодательного органа, состоящего из двух палат (это позволяет сочетать представительство населения страны с территориальным представительством, в частности, от административно- территориальных образований); разделение полномочий между центром и субъектами федерации осуществляется в рамках союзной конституции либо в федеральном законодательстве; федерация формируется на основе согласия (иногда - договора) и функционирует благодаря общему признанию целостности государственной власти при вертикальном распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами с сохранением абсолютного верховенства федерации.
Каждое федеративное государство основывается на сочетании двух факторов. С одной стороны, это единое, целостное государственное образование, а с другой - федерация представляет собой систему, состоящую из отдельных подсистем в виде субъектов федерации и иных административно- территориальных образований. Именно характер взаимоотношений со своими составными частями отличает федерацию от унитарного государства и конфедерации. В первом приближении, унитарному государству свойственна иерархичность отношений между центральной властью и регионами, единая система органов власти и правосудия в стране, а в конфедеративном образовании составные части сохраняют собственный суверенитет. Таким образом, степень децентрализации в стране увеличивается по мере возрастания степени автономии входящих в состав государства территориальных образований, то есть от унитарного государства к федеративному, а затем - к конфедерации.
Различаются договорные и конституционные (конституционно-договорные) федерации. Договорная федерация - это объединение государственно-территориальных образований, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для всех них центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой всю полноту полномочий в рамках своей юрисдикции. Центральное правительство не может внести каких- либо изменений в конституционный договор, а каждый член федерации может при желании расторгнуть договор и даже выйти из федерации, зачастую без согласия на то остальных его членов. Исторический опыт показывает, что наиболее слабыми оказываются договорные федерации, которые не возводят сколько-нибудь серьезных препятствий для добровольного выхода своих субъектов из состава федеративного союза.
Классическим примером конституционной федерации являются США. При формировании США как самостоятельного государства сама Конституция разрабатывалась в качестве договорного акта между 13 освободившимися от британского господства колониями. В отличие от договорной конституционная федерация непосредственно в тексте основного закона отвергает возможность выхода какого-либо субъекта из состава федерального союза без соответствующего согласия всех остальных субъектов федерации.
В последние годы популярным становится деление федераций на симметричные и асимметричные. Симметричная Федерация состоит из однопорядковых составных частей, т.е. все они имеют одинаковый статус субъектов федерации. Считается, однако, что жесткое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов.
Асимметричная Федерация характеризуется разнообразием или неравенством ее субъектов. Наряду с «обычными» субъектами федерации в состав государства могут входить другие территориальные образования, такие как федеральные территории, федеральный округ, федеральные владения, а в некоторых странах еще и «ассоциированные государства». Даже если субъекты в федерации есть субъекты только одного типа, их статус может быть неодинаков (типичным примером здесь является современная Россия). Различают и федерации со «скрытой асимметрией». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), тем не менее, не равных в каких-то отдельных отношениях, например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов и т.д.
Следует, однако, отметить, что классификация федераций на симметричные и асимметричные не абсолютна: полностью симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, в принципе не существует.
Если трактовать федерализм максимально широко - как любую систему управления, где наблюдается сочетание единства и разнообразия в управлении и где существуют какие-либо структуры, имеющие особый политический статус и обладающие, таким образом, чем-то большим, чем просто правом на местное самоуправление, государства, использовавшие принципы федерализма можно найти в глубокой древности. Например, в истории племенных союзов и союзов государств.
В некотором смысле разделение полномочий между центром и периферией и обладание собственными источниками легитимации власти и полномочий было присуще империям древности и средневековья. Так что ряд исследователей приводит длинный исторический ряд примеров квази- и протофедеративных систем, включающий в себя политические объединения городов-государств в Финикии, древнем Израиле, античной Греции, средневековой Европе. В частности, Д. Элейзер выявлял элементы федеративного устройства в структуре империй древней Передней Азии и Средиземноморья. В самом деле, наряду с завоеваниями восточные монархи и деспоты использовали и более гибкие средства распространения своего влияния - навязывая неравноправные договоры соседним народам, они были склонны признавать особый политический статус и часть ранее принадлежавших этим политическим и территориальным образованиям прав.
Даже итоги завоеваний в некоторых случаях закреплялись не столько методами подавления, сколько закреплением за определенными, важными с политической, военно-стратегической или экономической точки зрения территориями особого политического статуса. Так, даже на территории такой восточной деспотии, каковой, несомненно, была империя Ахеменидов (Персидская империя) существовали вполне автономные, в том числе обладавшие особым политическим статусом, образования - федерация ионийских городов (Милет, Эфес, Смирна и др.), союз финикийских городов-государств, уделы представителей местных династий в Карии, Пафлагонии и других областях Малой Азии.
В деле использования отдельных федеративных принципов особенно продвинулись такие межполисные образования Древней Греции как Первый Афинский морской союз (V в. до н.э.), Ахейский союз (III-II вв. до н.э.), Этолийский союз (II в. до н.э.). Принципы федерализма в той или иной форме проявляли себя в истории Римской империи, с ее сложной системой автономий.
Наиболее прочно договор как предпосылка создания полноценного федеративного государства закрепился в период Средневековья. Само феодальное государство (любое из европейских государств, а также раннефеодальные империи - Империя Каролингов, Священная Римская империя и др.) по форме представляло собой сложную систему договорных связей и обязательств между субъектами разных статусов и рангов. Договорами регламентировались всевозможные стороны общественной жизни.
Образованиями конфедеративного типа в период Средневековья стали союзы городов, создаваемые с целью оградить их торговые интересы и независимость от покушений крупных феодалов и Священной Римской империи. Среди них, в частности, Ганзейский союз (XII-XVII вв.) и Ломбардская лига (XII-XIII вв.).
Хотя объединения средневековых городов оказывались еще менее консолидированными и организационно оформленными, чем союзы античных полисов, именно в период Средневековья сложились все необходимые и достаточные условия для возникновения первого классического договорного конфедеративного государства. В 1291 г. на территории Священной Римской империи было положено начало Швейцарскому союзу, объединившему несколько альпийских общин. Союз изначально был направлен против попыток империи Габсбургов получить контроль над частью территории, принадлежащей этим общинам. В результате долгой борьбы только в начале XVI в. Союз добился фактической автономии. Постепенно внутренние связи Союза укреплялись, территория расширялась, а международный авторитет возрастал.
Большую роль в распространении начал федерализма, а также в развитии федералистских идей в Европе сыграла Священная Римская империя (X-XIX вв.). Наиболее близким к образцам последующих договорных федераций считается Голландская республика, образованная как договорный союз нидерландских провинций, заключивших в 1579 г. Утрехтскую унию.
Настоящим прорывом в развитии федерализма и научных знаний о нем произошел после принятия Конституции США 1787 г., закрепляющий федеративное устройство страны. Пиком интереса исследователей к федерализму наблюдался в XIX - начале XX вв., однако уже перед Второй мировой войной вопросы, связанные с федерализмом, обозначались как «не заслуживающие особого внимания». Спад интереса к федерализму объяснялся крайне болезненными последствиями экономической депрессии 1920-1930-х гг. для многих стран и, в первую очередь, для федеративных США. Тем не менее, уже начиная 1950-х гг. в мире наблюдалось восстановление интереса к проблематике федерализма. «Классические» федерации (США, Швейцария, Канада, Австралия) претерпевали глубокие внутренние изменения. Вместе с этим в середине XX в. резко увеличилось количество федеративных государств за счет стран, освободившихся от колониальной зависимости. В результате федеративных экспериментов 1950-1960-х гг. возникли: Индия (1950 г.), Пакистан (1956 г.), Малайа (1948 г., ставшая в 1963 г. федеративной Малайзией), Нигерия (1954 г.), Федерация Родезии и Ньясаленда (1953-1963 гг.), Вест-Индия (1958 г.), Федерация Мали (1959-1960 гг.), Индонезия (1948-1950 гг.) и др. В этот же период были «обновлены» федеративные конституции в Бразилии (1946 г.) и Аргентине (1949 г.) с акцентом на усиление федерального центра. В 1948 г. федеративная конституция была принята в Венисуэле. В 1949 г. под надзором западных стран-победительниц была принята федеративная конституция в Западной Германии и т.д. В 1990-х гг. мировой список федераций снова существенно пополнился. В 1993 г. в результате длительной и сложной конституционной реформы федерацией стала Бельгия, в конце 1994 г. - Эфиопия; в 1995 г. возникла Федерация Боснии и Герцеговины и Республики Сербской. При этом обратные тенденции, такие как распад Югославии, сопровождавшийся кровопролитием и мирное упразднение Чехословакии не дискредитировали идею федерализма, однако показали хрупкость федеративных систем, не подкрепленных демократическими традициями и определенной «зрелостью» общества. Согласно Д. Элейзеру, увеличение числа федеративных государств и расширение использования федеративных принципов унитарными государствами и международными организациями позволили говорить о «федеративной/конфедеративной революции». Современные федеративные системы
Развитие научных знаний о федерализме, сопровождавшее вышеописанные процессы, позволяет выделять основные характеристики, свойственные федерациям. Очевидно, что одной из важнейших характеристик любого (не только федеративного) государства является территория. Причем территория всегда является в большей или меньшей степени неоднородной по социокультурным и природно-географическим параметрам. Также любое государство имеет внутреннюю структуру и административно-территориальное деление. Как результат, в любом государстве имеются как минимум два уровня политического процесса. Один из них мы назовем общегосударственным, для политической регионалистики это - «центр» в широком смысле слова, как субъект отношений «центр - регионы». Другой уровень - региональный, это - «регион» в системе отношений «центр - регионы». Сразу следует подчеркнуть, что в зависимости от размеров и неоднородности государства региональный уровень может быть более или менее сложно устроенным и многослойным (т.е. это может быть не один уровень, а несколько). |
Поделиться…
Применительно к федерациям говорят о существовании федерального центра, который понимается как система общегосударственной власти в федеративном государстве в целом и как центр принятия решений в сфере федеративных отношений, т.е. регулирования взаимоотношений с составными частями и координации их деятельности.
Понятие регион характеризует «практически любое территориальное образование от небольших ареалов, включающих даже часть одного муниципального образования, до межконтинентальных территориальных систем». В рамках настоящего исследования термин «регион» понимается в значении простейшего вида политико-географической структуры государства представленного административно-территориальным делением.
В настоящее время в большинстве государств число административных единиц колеблется от 10 до 50, что считается оптимальным для эффективного управления. Иногда используется крупная сетка административно- территориального деления, например, в Австрии (восемь земель), Пакистане (пять), Австралии (шесть), Канаде (десять) и др. Примерами стран с самой дробной сеткой АТД служат Российская Федерация (89 субъектов) и Франция (96 департаментов). Это ставит государство перед проблемой налаживания эффективного управления территориями. В одних случаях проблема решается унитаристскими методами (Франция), в других - путем повышения самостоятельности территорий и «разгрузки» центра от полномочий (Россия).
В федеративном государстве регионы обладают большим количеством атрибутов, свойственных государству в целом. В частности, в государстве, основанном на этих принципах, на уровне каждого региона по образу и подобию самого государства происходит разделение власти на законодательную (в правовом государстве - первичную по отношению к остальным), исполнительную и судебную ветви. Т.е. регионы в федеративном государстве в определенных сферах дублируют структуру самой федерации. Учитывая эти особенности, в отношении регионов, формирующих федерацию, применяют термин субъекты федерации.
Субъекты федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают защиту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов на основе равного или пропорционального представительства субъектов федерации.
Отношения в системе «центр - регионы» конфликтны по своей природе. Практически всегда регион стремится к определенной политической автономии, зависящей от своего уровня развития. Субъект федерации стремится к освоению определенной компетенции, требует определенного числа «степеней свободы». Формы реализации этого стремления можно свести к следующему: достижение «внутренней» государственности с ограниченными формами суверенитета, гражданства, государственными институтами, символикой и пр.; развитие институтов региональной власти и их автономии от центра (в частности через институт всенародных выборов); развитие регионального нормотворчества в рамках соответствующей компетенции и борьба за расширение компетенции.
В отношениях с центром регионы заинтересованы в обеспечении представительства и защиты своих интересов. Можно определить аналог региональной политики, которую, как известно, проводит центр, в отношении регионов. Речь идет о политических институтах и практиках, позволяющих регионам воздействовать на федеральный уровень, влиять на его региональную политику. Их совокупность можно назвать региональным вмешательством или региональным лоббизмом, в основе которого - отстаивание региональных интересов на федеральном уровне.
Наделение субъектов федерации определенной степенью автономности и предоставление ей легитимных механизмов лоббирования собственных интересов на федеральном уровне (например, через верхнюю палату парламента) является формой децентрализации государственно-территориального устройства. Т.е. это форма обособления или разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с конституционно-правовым статусом отдельных частей государства.
К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести требование целостности их территорий, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов. Другой, также достаточно действенной мерой, является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.
Децентрализация управления существует во всех типах государств (единственное исключение - Ватикан) вне зависимости от того, называют ли они себя федерацией или унитарными государствами. В то же время существенно различается степень этой децентрализации, - от рассредоточения частных функций центра между полностью подчиняющимися ему территориальными органами до конституционного или договорного разграничения функций государственного управления между федерацией и ее субъектами.
В принципе, федерация как единое неделимое государство немыслима без ее безусловного суверенитета на всей занимаемой территории. Вместе с этим, существуют разные взгляды на проблему так называемой делимости суверенитета.
По мнению одних исследователей, федерация - это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами.
Другие ученые говорят о невозможности самого деления суверенитета, т.к. это ставит под сомнение его основной признак - единство. «Разделив» неделимую сущность (фактически <