Региональное управление в федеративных государствах

Основные характеристики статуса регионов в федерациях. По­скольку федерализм представляет собой политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональ­ными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности, региональное управление в этом случае приобретает качественно новые характеристики. Связано это, прежде всего с двумя базовыми обстоятельствами. Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными правительствами. Во-вторых, именно регио­ны выступают в роли субъектов федерации, т. е. речь идет о территори­альном разделении власти, при котором субъекты федерации определе­ны географически.

На статус регионов оказывают существенное влияние и следующие, вторичные по своей сути, характеристики федерализма.

1. Наличие письменной конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительст­вам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходи­мым компонентом федерализма
-----295-----

2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган феде­ративного государства, как правило, состоит из двух палат: первая пред­ставляет население страны в целом, а вторая— субъекты федерации, т.е. является органом представительства регионов на общегосударствен­ном уровне управления.

3. Право субъектов федерации принимать участие в изменении фе­деральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собст­венную конституцию. Как правило, изменения федеральной конститу­ции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней па­латой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобре­нием со стороны по крайней мере большинства законодательных орга­нов субъектов федерации, или референдумами, проводимыми в субъек­тах федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне федерации в целом и отдельных ее субъектов.

4. Равное или непропорционально сильное представительство не­больших субъектов федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария— по два представителя, Австралия— по десять представителей), небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как населе­ние крупных образований. Хотя в германском бундесрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов федерации, все равно меньшие по численности населения единицы имеют определенные пре­имущества в представительстве, не соответствующие пропорциональ­ному соотношению численности населения в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.

5. Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации/децентрализации представляет собой значитель­ную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесообразнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К последнему относятся, во-первых, налоги, собираемые субнациональ­ными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых
-----296-----

центром субнациональным уровням (трансферт центра), а также обо всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных — 58 процентов.

Пути и мотивы создания федераций и их влияние на развитие регионального уровня управления. Как известно, федерация представ­ляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государст­венное образование. Она может создаваться путем объединения незави­симых государств, как это произошло в США в 1787 г., в Канаде в 1867 г., в Австралии в 1901 г. Федерация может навязываться со сторо­ны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Британских колоний. Такой «навязанный» федерализм редко бывает стабильным, способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример недолго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (теперь — Танзания) и Уганду. Наконец, суще­ствует путь превращения унитарного государства в федеративное — путь России, Бельгии, Германии, Австрии.

В основе создания федеративного государства лежат, как правило, определенные мотивы. Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный (неоднородный) характер многонационального общества (Индия, Югославия, Нигерия, Россия). Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоя­нии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США. В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федералисты были убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причины заставили Великобританию участвовать в про­цессе создания западноевропейской федерации. Аналогичны и причины центростремительных тенденций в СНГ.

Если в первом случае инициатором процесса федерализации страны выступает, как правило, центр (хотя действия центрального правитель­ства могут быть в определенной степени и навязаны ему различного рода национально-этническими и религиозными движениями, партиями
-----297-----

или группами), то во втором и третьем случаях — инициатива исходит от регионов.

Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в ос­нове создания федерации. Очевидно, что она является ярким примером того, как можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособным на мировой арене. Однако по крайней мере на начальном этапе существо­вания федеративного государства, политическая власть в значительной степени концентрируется в руках тех, кто инициировал процесс федера­лизации. Именно они и определяют правила игры, т.е. реальный статус центрального и региональных органов управления.
Принципы построения федеративного государства. Федератив­ное государство обычно должно строиться на трех основных принципах, определяющих суть взаимоотношений между регионами и центром.

1. 1. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образо­ваний наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место реаль­ное разделение власти. Полномочия тех и других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом плане автономия ис­ключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъек­тов в решение одного и того же вопроса, т. е. каждый обладает собст­венными исключительными полномочиями.
2. 2. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в федерацию единицы должны быть рав­ны. Они подчинены лишь конституции, которая устанавливает и разгра­ничивает их компетенцию.
3. 3. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты федерации участвуют в руково­дстве на федеральном уровне в первую очередь через верхние палаты национальных парламентов.

Типология федеративных отношений, В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с точки зрения реального соот­ношения сил, сложившегося между центром и субъектами федерации, канадские исследователи К.Кернаган и Д.Сигель выделяют следующие виды федерализма.
-----298-----

Свдзм-федерализм. Федеративное государственное устройство существует практически только на уровне законов, которые в реальной политической жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты федерации представляют собой обычный уро­вень иерархической управленческой пирамиды централизованного государства

Классический федерализм. Основным его принципом является та­кое разделение власти между центральным и региональным правительствами, при котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях относительной автономии.

Кооперативный федерализм. Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной «притирки» и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судеб­ным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия через постоян­ные консультации и координацию для совместных решений. Для этого типа федерализма характерны фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников-профессионалов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей.

Исполнительный федерализм. Концентрация и централизация вла­сти высшими органами исполнительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регио­нами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко осве­щаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и субъектами феде­рации.

Чрезвычайный федерализм. Существует в период глубоких соци­альных и экономических потрясений (войны, великая депрессия и т.п.). В этом случае субъекты федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.

Федерализм с двойным лицом. Субъекты федерации находятся в дан­ном случае в неравном правовом положении, имеют различный конститу­ционный статус. Соответственно их реальные права и возможности в зна­чительной степени различаются. В отечественной литературе в данном случае принято говорить об асимметричном характере федерации.
-----299-----

В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее, можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так, для Российской Федерации в период до августа 1991 г. в значительный степени был характерен квазифедерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма с двой­ным лицом.

Специфические черты приобретают региональное управление и по­литика в тех случаях, когда главной целью создания федеративного го­сударства было предоставление автономии определенным группам на­селения, таким как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные суб-общности в плю­ралистическом обществе. В соответствии с типологией, предложенной Ч.Тарлтоном, целесообразно последовательно проводить различие меж­ду конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом. Конгруэнтные фе­дерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный состав которых близок в каждом из субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты фе­дерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важ­нейших характеристик федерации в целом. Соответственно, неконгру­энтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные ха­рактеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом.

Другой способ их различения— сравнение политических границ между субъектами федерации и социальных границ между группами, такими как религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнт­ных федерациях — к пересечению. Если политические границы опреде­лены таким образом, что они примерно соответствуют социальным гра­ницам, гетерогенность федеративного государства как целого транс­формируется в высокую степень гомогенности на уровне субъектов фе­дерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полуплюралистическое общество менее плюра­листическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий.

К конгруэнтным федеративным государствам можно отнести, на­пример, Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным фе­деративным государствам — Россию, Канаду, Швейцарию, формирую-
-----300-----

щуюся федерацию Бельгии. Необходимо отметить, что именно в некон­груэнтных федерациях особенно сильны различия в принципах, систе­мах и методах регионального управления. Более того, здесь нередки настроения сепаратизма, в том числе и в крайних их проявлениях. Ви­димо, неслучайно к неконгруэнтным относились и распавшиеся на на­ших глазах федерации Советского Союза, Югославии, Чехословакии, с огромным трудом сохраняет в своем составе франкоязычный Квебек Канада, весьма сильны сепаратистские настроения в ряде штатов Индии.

Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о принципи­альной возможности предоставления автономии географически переме­шанным группам средствами федерализма, основанного не на чисто географически-территориальном разделении. В свое время подобные варианты были предложены О. Бауэром и К.Реннером для решения на­циональных проблем Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том, что каждый индивид имеет право объявить, к какой национальности он или она хотели бы относиться, и что сформирован­ные на этой основе национальные общности должны образовывать ав­тономные нетерриториальные культурные сообщества.

Первая практическая реализация предложений Бауэра— Реннера была предпринята в Эстонии в 1925 г. Культурные меньшинства опре­деленного минимального размера получили право создавать собствен­ные школы и учреждения культуры, управляемые выборными советами с законодательными правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в терминах членст­ва в культурном сообществе вне постоянного географического места жительства. Русское и шведское меньшинства не создали таких куль­турных советов главным образом потому, что они были сконцентриро­ваны географически и могли использовать обычные институты местного самоуправления. Однако более территориально разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали возможности нового закона, и их культурные советы быстро доказали свою жизнеспособность. Эстон­ское правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение проблем своих меньшинств.
Аналогичный вариант национально-культурного федерализма мож­но обнаружить и в кипрской конституции 1960 г. Поскольку в тот пери­од времени (в отличие от современной ситуации) греческое большинст­во и турецкое меньшинство были в значительной степени перемешаны, отсутствовала возможность создания классического территориального федерализма. Вместо этого двум этническим сегментам была предос-
-----301-----

тавлена значительная степень автономии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфере религии, образования, культуры и прав личности, и раздельных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.
Особый интерес с точки зрения соотношения территориального (основанного на регионах) и национально-культурного (основанного на этнических и культурных группах) федерализма представляет Бельгия. Главная черта проводящихся в Бельгии реформ — переход от унитарно­го государства, существовавшего почти 150 лет, к государству федера­тивному, занявший почти три десятилетия. Изменения отражают кон­кретно-исторические особенности развития страны, связанные с нали­чием в составе ее населения двух культурно-лингвистических сооб­ществ: франкоязычного (валлоны) и голландскоязычной (фламандцы), а также сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немец­коговорящего меньшинства, район расселения которого (9 коммун) вхо­дит в состав Валлонии.

Федерализация Бельгии, начавшаяся в 1970г., стала политико-правовым ответом на обострение межнациональных отношений в стра­не: многочисленные митинги, демонстрации и походы на Брюссель по­рой сопровождались рукопашными схватками. Наращивание черт феде­рального устройства и соответственно реформа государств осуществля­лись в стране поэтапно. Общая тенденция всех четырех этапов реформы — постепенное расширение автономии сообществ и регионов, уточ­нение компетенции институтов государства и субъектов процесса феде­рализации, становление и совершенствование механизма разрешения конфликтов.

Как результат современная, весьма оригинальная, система государ­ственного управления Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории сообщество призвано реализовывать свои полномо­чия в сфере культуры, образования и социокультурных отношений, а регион действует в таких областях, как обустройство территории, урба­низация и т. д. В результате имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы отчасти преодолеть его, было преду­смотрено, что Советы сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соответственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 г. используется фламандским сообществом, однако она не была применена валлонским сообществом
-----302-----

Таким образом, субъектами процесса федерализации в Бельгии вы­ступают и сообщества и регионы. При этом сообщество — воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии. Регион— носи­тель и воплощение идеи территориальной автономии,

В основе разграничения компетенции внутри государства лежат три принципа.

1. 1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а производной. Конституция, или закон, перечисляют области, которые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления Конституции.
2. 2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключи­тельной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Кон­ституции и законах. Вся остаточная компетенция, т. е. все, что не назва­но, принадлежит государству в лице его высших органов. При этом дек­реты сообществ и регионов действуют только в рамках данного сообще­ства или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвернут Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
3. 3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, мо­жет вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае пол­номочия оказываются разделенными между государством, сообщества­ми и регионами. В качестве примера можно отметить, что радио и теле­видение отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообще­ний национального правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к данной области имеет место как общее пра­вило — компетенция сообществ, так и исключение — компетенция федеральных органов. Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду.

Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть со­гласие о сосуществовании. В компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. При всей важности автономии у сообществ и регионов есть общая цель — оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской интеграции в рамках Европейского Союза.
-----303-----