Концепция баланса отношений «центр – регионы»: основные положения, характеристики баланса отношений «центр - регионы» и принципы взаимодействия. Центробежные и центростремительные силы

СОДЕРЖАНИЕ И ЗАДАЧИ СИСТЕМНОГО УПОРЯДОЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Необходимость системного упорядочения.

В настоящее время в Рос­сии формами, методами и, главное, результатами государственного регулирования территориального развития недовольны практически все; практика этого регулирования критикуется за малую действен­ность, чрезмерную политизированность, субъективизм и неупоря­доченность.

Изменение сложившегося поло­жения возможно только путем последовательного и системно органи­зованного упорядочениявсех сторон нашей хаотичной региональной политики: от представлений о сути территориального развития до конкретных процедур принятия решений и оценки их результатов.

Иначе говоря, предлагалось заменить нерезультативную игру без правил на действия, осуществляемые по прозрачной и узаконен­ной схеме и в соответствии с определенными принципами. Речь шла о том, что все эти решения при всей их индивидуальной не­повторимости должны обосновываться, проводиться и оцениваться по общему порядку, исключающему политиканство и субъективизм.

Большую роль в распространении начал федерализма, а также в развитии федералистских идей в Европе сыграла Священная Римская империя (X-XIX вв.). Наиболее близким к образцам последующих договорных федераций считается Голландская республика, образованная как договорный союз нидерландских провинций, заключивших в 1579 г. Утрехтскую унию.

Настоящим прорывом в развитии федерализма и научных знаний о нем произошел после принятия Конституции США 1787 г., закрепляющий федеративное устройство страны. Пиком интереса исследователей к федерализму наблюдался в XIX - начале XX вв., однако уже перед Второй мировой войной вопросы, связанные с федерализмом, обозначались как «не заслуживающие особого внимания». Спад интереса к федерализму объяснялся крайне болезненными последствиями экономической депрессии 1920-1930-х гг. для многих стран и, в первую очередь, для федеративных США. Тем не менее, уже начиная 1950-х гг. в мире наблюдалось восстановление интереса к проблематике федерализма. «Классические» федерации (США, Швейцария, Канада, Австралия) претерпевали глубокие внутренние изменения. Вместе с этим в середине XX в. резко увеличилось количество федеративных государств за счет стран, освободившихся от колониальной зависимости. В результате федеративных экспериментов 1950-1960-х гг. возникли: Индия (1950 г.), Пакистан (1956 г.), Малайа (1948 г., ставшая в 1963 г. федеративной Малайзией), Нигерия (1954 г.), Федерация Родезии и Ньясаленда (1953-1963 гг.), Вест-Индия (1958 г.), Федерация Мали (1959-1960 гг.), Индонезия (1948-1950 гг.) и др. В этот же период были «обновлены» федеративные конституции в Бразилии (1946 г.) и Аргентине (1949 г.) с акцентом на усиление федерального центра. В 1948 г. федеративная конституция была принята в Венисуэле. В 1949 г. под надзором западных стран-победительниц была принята федеративная конституция в Западной Германии и т.д. В 1990-х гг. мировой список федераций снова существенно пополнился. В 1993 г. в результате длительной и сложной конституционной реформы федерацией стала Бельгия, в конце 1994 г. - Эфиопия; в 1995 г. возникла Федерация Боснии и Герцеговины и Республики Сербской. При этом обратные тенденции, такие как распад Югославии, сопровождавшийся кровопролитием и мирное упразднение Чехословакии не дискредитировали идею федерализма, однако показали хрупкость федеративных систем, не подкрепленных демократическими традициями и определенной «зрелостью» общества. Согласно Д. Элейзеру, увеличение числа федеративных государств и расширение использования федеративных принципов унитарными государствами и международными организациями позволили говорить о «федеративной/конфедеративной революции».   Современные федеративные системы     Страна Общие сведения Состав (составные части) Основа (конституционная или договорная) 1. Российская Федерация Площадь - 17075 тыс. кв.км. 89 субъектов, имеющих равный статус по Конституции 1993 г. В силу фактической разностатусности субъектов, Россия - ассиметричная федерация Конституция 1993 г., Федеративный договор 1992 г. Население - 145,5 млн. чел. 2. Австралия (Австралийский союз) Площадь - 7687 тыс. кв.км. 6 штатов + 2 территории: Столичная территория Австралии (уступлена федерации штатом Южный Уэльс в 1911 г.; самоуправление с 1988 г.) + Северная территория (передана федерации штатом Южная Австралия в 1911 г.; самоуправление с 1978 г. Конституция 1990 г. (вступила в действие в 1901 г.), которая по своей природе является актом Парламента Великобритании. Формальным главой государства является монарх Великобритании, в лице генерал- губернатора Население - 18,1 млн. чел. 3. Австрия (Австрийская республика) Площадь - 84 тыс. кв.км. 9 земель, включая столичную Вену, приравненную к остальным землям. Конституция 1920 г., изменения к Конституции 1929 г. Восстановлена в 1945 г. Население - 8,2 млн. чел. 4. Аргентина (Республика Аргентина) Площадь - 2780 тыс. кв.км. 23 провинции + 1 столичный федеральный округ. Конституция 1994 г. (является обновлением Конституции 1853 г., созданной по образцу Конституции США). Население - 36,1 млн. чел. 5. Бельгия (Королевство Бельгия) Площадь - 30 тыс. кв.км. 3 региона (фламандский, валлонский, столичный регион Брюсселя). Официальное административное деление: 10 провинций + столичный Брюссель Конституция 1831 г. неоднократно обновляемая (до 1970 г. Бельгия - унитарное государство). Конституционные реформы 1970, 1980, 1988-1989 гг. подготовили основу для введения полноценной федеративной системы в 1993 г. Конституционные поправки о федеративном устройстве страны были зафиксированы в Конституции 1994 г. Население - 10,1 млн. чел. 6. Бразилия (Федеративная Республика Бразилия) Площадь - 8512 тыс. кв.км. 26 штатов + 1 федеральный столичный округ Декрет временного Правительства 1889 г., Конституции 1891, 1926, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969, 1988 гг. Население - 170,4 млн. чел. 7. Венесуэла (Республика Венесуэла) Площадь - 912 тыс. кв.км. 23 штата + 1 федеральная зависимая территория (состоит з 11 островных групп, включающих 72 острова в Карибском море) + 1 федеральный округ. Конституция 1936 г., восстановленная в 1948 г. В настоящее время действует конституция 1999 г. Население - 24,2 млн. чел. 8. Германия (Федеративная Республика Германия) Площадь - 357 тыс. кв.км. 16 земель, из которых 5 вошло в состав ФРГ после воссоединения ГДР с ФРГ в 1990 г. Основной закон ФРГ 1949 г. стала Конституцией объединенной Германии в 1990 г. Население - 82,0 млн. чел. 9. Индия Площадь - 3288 тыс. кв.км. 28 штатов + 7 территорий федерального подчинения, включая Дели. Конституция 1949 г. (вступила в действие в 1950 г.). Население - 1 008,9 млн. чел. 10. Канада Площадь - 9971 тыс. кв.км. 10 провинций + 3 территории Акт о британской Северной Америке 1867 г., Конституция 1982 г., Референдум по Квебеку 1992 г. Население - 30,8 млн. чел. 11. Коморские 342 острова (Федеративная исламская республика Коморские острова) Площадь - 2 тыс. кв.км. 3 острова + 4 муниципалитета Бывшая французская колония. Конституции 1978, 1992, 1996 гг. В 2001 г. был проведен референдум о поддержке проекта новой Конституции, предполагающей большую автономию островов), за которую проголосовали 70% населения. Население - 0,6 млн. чел. 12. Малайзия Площадь - 330 тыс. кв.км 13 штатов + 2 федеральные территории Конституция 1957 г. с поправками, внесенными в 1963 г. Население - 22,2 млн. чел. 13. Мексика (Соединенные штаты Мексики) Площадь - 1973 тыс. кв.км 31 штат + 1 федеральный округ Федерация с 1824 г. Конституция с 1917 г. Население - 98,9 млн. чел. 14. Микронезия (Федеративные Штаты Микронезии) Площадь -1 тыс. кв. км. 4 штата на основе 4 островных групп Конституция с 1979 г. После прекращения в 1986 г. опеки США Микронезия - свободно ассоциированное с США государство (на основе договора) Население - 0,1 млн. чел. 15. Мьянма Площадь - 678 тыс. кв.км. 7 национальных областей + 7 административных областей 1948 г. Население - 47,7 млн. чел. 16. Нигерия (Федеративная Республика Нигерия) Площадь - 924 тыс. кв.км. 36 штатов + 1 федеральный столичный округ. Конституция 1999 г. с положением о возможности создания новых штатов. Население - 113,9 млн. чел. 17. Объединенные Арабские Эмираты Площадь - 84 тыс. кв.км. 7 эмиратов, причем каждый из них - абсолютная монархия. Правители эмиратов из своего числа избирают пожизненного президента. Договор 1968 г. между княжествами Омана, Бахрейна и Катара. Конституция 1971 г. (статус постоянной с 1996 г.). Население - 3,0 млн. чел. 18.   Пакистан (Исламская Республика Пакистан) Площадь - 804 тыс. кв.км. 4 провинции +1 столичная территория + племенные территории, управляемые территориальным правительством. Конституция 1973 г. с поправками. Периодически (1977, 1999 гг.) действие Конституции приостанавливалось военными. Население - 141,3 млн. чел. 19. Сент-Киттс и Невис (Федерация Сент-Киттс и Невис) Площадь - 0,2 тыс. кв.км. 2 острова. Официальное административно- территориальное деление: 14 округов-графств. Федеративная конституция 1983 г. (предусматривает право выхода из государства) Население - 0,04 млн. чел. 20. Соединенные Штаты Америки Площадь - 9373 тыс. кв.км. 50 штатов + 1 федеральный округ. В состав США также входят: 2 присоединившиеся самоуправляющие общины + 3 неприсоединившиеся территории, имеющие статус свободно ассоциированных с США Конституция 1787 г. (в действии с 1979 г.) первоначально распространила принцип федерализма на 13 штатов. Население - 283,2 млн. чел. 21. Танзания Площадь - 945 тыс. кв.км. Объединяет Танганьику и Занзибар. Официальное админстративно- территориальное деление: 25 регионов. Договорная федерация с 1964 г. В 1964- 1965 гг. были приняты две временные конституции объединенного государства. В 1977 г. принята новая Конституция, в которую в 1984 г. внесены поправки и изменения. Население - 0,03 млн. чел. 22. Швейцария (Швейцарская конфедерация) Площадь - 41 тыс. кв.км. 26 кантонов, включая 6 полукантонов, функционирующих как полные кантоны. До 1848 г. - договорная конфедерация. Конституция 1848 г. провозгласила Швейцарию федеративным государством. Сейчас действует Конституция 1874 г. Население - 7,2 млн. чел. 23. Эфиопия (Федеративная Демократическая Республика Эфиопия) Площадь - 1134 тыс. кв.км. 9 штатов на этнической основе + 2 самоуправляющихся единицы. Федеративное государство совместно с Эритреей с 1950 г. В 1993 г. Эритрея отделилась от Эфиопии. Новая Конституция была принята в 1994 г. (в действии с 1995 г.). Население - 62,9 млн. чел. 24. Югославия (Союзная Республика Югославия). Сейчас Сербия и Черногория) Площадь - 102 тыс. кв.км. 2 республики + 2 автономных края в составе Сербии - Воеводина и Косово, фактически отделившееся от Сербии. Конституция 1992 г. Население - 10,8 млн. чел. 25. Южно-Африканская Республика Площадь - 1226 тыс. кв.км. 9 провинций Конституция 1996 г. (поэтапное введение в действие с 1997 г.). Население - 43,3 млн. чел. Развитие научных знаний о федерализме, сопровождавшее вышеописанные процессы, позволяет выделять основные характеристики, свойственные федерациям. Очевидно, что одной из важнейших характеристик любого (не только федеративного) государства является территория. Причем территория всегда является в большей или меньшей степени неоднородной по социокультурным и природно-географическим параметрам. Также любое государство имеет внутреннюю структуру и административно-территориальное деление. Как результат, в любом государстве имеются как минимум два уровня политического процесса. Один из них мы назовем общегосударственным, для политической регионалистики это - «центр» в широком смысле слова, как субъект отношений «центр - регионы». Другой уровень - региональный, это - «регион» в системе отношений «центр - регионы». Сразу следует подчеркнуть, что в зависимости от размеров и неоднородности государства региональный уровень может быть более или менее сложно устроенным и многослойным (т.е. это может быть не один уровень, а несколько).

Поделиться…

Применительно к федерациям говорят о существовании федерального центра, который понимается как система общегосударственной власти в федеративном государстве в целом и как центр принятия решений в сфере федеративных отношений, т.е. регулирования взаимоотношений с составными частями и координации их деятельности.

Понятие регион характеризует «практически любое территориальное образование от небольших ареалов, включающих даже часть одного муниципального образования, до межконтинентальных территориальных систем». В рамках настоящего исследования термин «регион» понимается в значении простейшего вида политико-географической структуры государства представленного административно-территориальным делением.

В настоящее время в большинстве государств число административных единиц колеблется от 10 до 50, что считается оптимальным для эффективного управления. Иногда используется крупная сетка административно- территориального деления, например, в Австрии (восемь земель), Пакистане (пять), Австралии (шесть), Канаде (десять) и др. Примерами стран с самой дробной сеткой АТД служат Российская Федерация (89 субъектов) и Франция (96 департаментов). Это ставит государство перед проблемой налаживания эффективного управления территориями. В одних случаях проблема решается унитаристскими методами (Франция), в других - путем повышения самостоятельности территорий и «разгрузки» центра от полномочий (Россия).

В федеративном государстве регионы обладают большим количеством атрибутов, свойственных государству в целом. В частности, в государстве, основанном на этих принципах, на уровне каждого региона по образу и подобию самого государства происходит разделение власти на законодательную (в правовом государстве - первичную по отношению к остальным), исполнительную и судебную ветви. Т.е. регионы в федеративном государстве в определенных сферах дублируют структуру самой федерации. Учитывая эти особенности, в отношении регионов, формирующих федерацию, применяют термин субъекты федерации.

Субъекты федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают защиту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов на основе равного или пропорционального представительства субъектов федерации.

Отношения в системе «центр - регионы» конфликтны по своей природе. Практически всегда регион стремится к определенной политической автономии, зависящей от своего уровня развития. Субъект федерации стремится к освоению определенной компетенции, требует определенного числа «степеней свободы». Формы реализации этого стремления можно свести к следующему: достижение «внутренней» государственности с ограниченными формами суверенитета, гражданства, государственными институтами, символикой и пр.; развитие институтов региональной власти и их автономии от центра (в частности через институт всенародных выборов); развитие регионального нормотворчества в рамках соответствующей компетенции и борьба за расширение компетенции.

В отношениях с центром регионы заинтересованы в обеспечении представительства и защиты своих интересов. Можно определить аналог региональной политики, которую, как известно, проводит центр, в отношении регионов. Речь идет о политических институтах и практиках, позволяющих регионам воздействовать на федеральный уровень, влиять на его региональную политику. Их совокупность можно назвать региональным вмешательством или региональным лоббизмом, в основе которого - отстаивание региональных интересов на федеральном уровне.

Наделение субъектов федерации определенной степенью автономности и предоставление ей легитимных механизмов лоббирования собственных интересов на федеральном уровне (например, через верхнюю палату парламента) является формой децентрализации государственно-территориального устройства. Т.е. это форма обособления или разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с конституционно-правовым статусом отдельных частей государства.

К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести требование целостности их территорий, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов. Другой, также достаточно действенной мерой, является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.

Децентрализация управления существует во всех типах государств (единственное исключение - Ватикан) вне зависимости от того, называют ли они себя федерацией или унитарными государствами. В то же время существенно различается степень этой децентрализации, - от рассредоточения частных функций центра между полностью подчиняющимися ему территориальными органами до конституционного или договорного разграничения функций государственного управления между федерацией и ее субъектами.

В принципе, федерация как единое неделимое государство немыслима без ее безусловного суверенитета на всей занимаемой территории. Вместе с этим, существуют разные взгляды на проблему так называемой делимости суверенитета.

По мнению одних исследователей, федерация - это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами.

Другие ученые говорят о невозможности самого деления суверенитета, т.к. это ставит под сомнение его основной признак - единство. «Разделив» неделимую сущность (фактически провозглашая образование нескольких государств под одним названием), концепция делимости суверенитета, по мнению этих исследователей, не вполне справедливо рассматривает суверенитет как абстрактную сумму двух властей, образующих некое новое единство. Как отметил Н. Ушаков, «суверенитет либо есть, либо его нет». Допущение двойственности в осуществлении государственных полномочий, неизбежно приводит к выводу об отсутствии у федеративного государства единого суверенитета, поскольку неясно, каким образом, имея два источника образования, в результате появляется все-таки один суверен.

Субъект федерации не обладает верховенством власти на своей территории и независимостью во внешних связях, т.к. субъект федерации всегда признает в каком-либо отношении политическое и юридическое старшинство федерации. Особенно явно это проявляется на примере действия на территории субъектов федеративного государства федерального права: органы власти субъекта не вправе самостоятельно препятствовать применению федеральных законов, причем даже в случае, если федеральные акты вторгаются в компетенцию членов федерации.

В настоящее время более обоснованной теоретически представляется концепция наличия у субъекта федерации не суверенитета, а совокупности полномочий или предметов ведения, делегированных федерацией органам власти члена субъекта федерации на осуществление определенных властных функций в пределах и сферах, оговоренных в федеральной конституции. Пытаться разделение полномочий считать выражением делимости суверенитета - не что иное, как подмена понятий. Реализуются именно полномочия органов власти субъектов федерации, распределенные в конституции, но не суверенитет, который всегда един. В настоящее время наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой субъекты федерации являются не политическими образованиями, а, скорее, регионами с формально государственной структурой и ограниченной государственной самостоятельностью.

Определяющим фактором развития федеративных отношений в государстве является установление политико-правовых отношений между федеральным центром с одной стороны и субъектами федерации с другой. Именно разграничение полномочий между федеральным центром и регионами лежит в основе региональной политики в государстве.

Распределение полномочий между федерацией и ее субъектами обычно находит свое отражение в конституции и/или законодательстве федеративного государства. При разграничении полномочий между двумя уровнями обеспечивается верховенство федеральной конституции и законов, соответствие им конституций и законов субъектов федерации.

Традиционно федеральный центр в федеративных государствах оставляет за собой следующие важнейшие задачи и гарантии: обеспечение территориальной целостности федерального государства (оборона, безопасность, внешние связи); обеспечение целостности конституционной системы федеративного государства (судебная система, основы законодательства); сохранение единого экономического пространства (денежная и кредитная политика); обеспечение субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; гарантии, обеспечивающие выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации.

Сложной и всегда политически окрашенной проблемой становится нахождение баланса выгод и недостатков централизации и децентрализации. При этом велика опасность перекосов в одну или другую сторону. Если децентрализуется «все» («центр» фактически исчезает), то прежняя система полностью деформируется: вместо прежнего центра появляется несколько новых (по такой схеме, например, происходит распад сложно устроенных государств).

В любой целостной системе децентрализация уместна лишь тогда и поскольку, когда и поскольку есть центр. Если же централизуется «все» («субъекты децентрализации» исчезают), то возникает унитарное, тоталитарное по организации управления и, в конечном счете, по духу государство. Для стабильного развития государства необходимо постоянно поддерживать должную пропорцию централистских и децентралистских интенций, необходимо уметь правильно оценивать и соединять выгоды централизации и децентрализации.

Остается и, более того, приобретает все большее значение задача системного обоснования пропорций и пределов любой децентрализации. Особый круг методологических и практических трудностей возникает в связи с тем, что децентрализация власти, полномочий и ресурсов в реальной жизни крайне редко осуществляется «точечным» образом. Гораздо чаще соответствующие действия производятся крупными блоками. Данная проблема актуальна практически для всех государств. В качестве примера здесь можно привести ст. 71-73 Конституции РФ относительно полномочий субъектов РФ или перечень «вопросов местного значения», образующих содержательную часть полномочий местного значения. Внутри указанных полномочий на разных уровнях децентрализации есть много практически одинаковых (дублирующих) позиций, а в реальном распределении одних и тех же функций между федеральной, региональной и местной властью есть множество несогласований.

Для оптимизации разграничения полномочий между центром и регионами в конце XX в. в федеративных государствах мира начал активно использоваться принцип субсидиарности. В соответствии с ним на вышестоящий уровень управления передается решение только тех проблем, для решения которых у нижестоящего уровня объективно не хватает ресурсов. Таким образом, в федеративных государствах принцип субсидиарности способствует процессу поиска со стороны регионов резервов саморазвития, стимулирует формирование собственных стратегий и системообразующих связей в рамках всего государства.

Кстати, данный принцип нашел свое отражение в ряде документов Совета Европы и стал важным структурообразующим принципом Европейского Союза.

Стабильность в решении вопросов взаимодействия между федерацией и ее субъектами может быть достигнута лишь в том случае, когда принципы их осуществления исчерпывающим образом заложены в конституции. Необходимо также отметить, что от того, как разграничены предметы ведения между федерацией и ее субъектами зависит роль, которую играют федеральный центр и субъекты федерации в федеративном государстве.

В силу присущих каждой конкретной стране специфических исторических, национально-культурных и иных особенностей и политических традиций, разные федерации реализуют у себя разные модели федерализма. Соответственно, существует множество концепций и моделей федерализма и федеративного государства. В той же мере это относится к особенностям отношений между центром и регионами.

Федеральный центр, также как и регион, представляют собой системы политических институтов и политических интересов, которые находятся в постоянном взаимодействии. Нормально функционирующая система «центр- регионы» предполагает взаимозависимость институтов центральной и региональной власти, наличие сдержек и противовесов по вертикали.

Таким образом, под федерализмом подразумевается государственное устройство, широко применяющие принципы децентрализации властных полномочий, закрепленные в общегосударственном законодательстве. Реальный федерализм возможен только при наличии демократического режима и ряда других условий. Федерализм выступает не как статичная, а как динамичная форма государственно-территориального устройства, гибкость которой имеет особую важность для государств со сложным внутренним устройством (территориальными, этническими, социально-культурными и иными особенностями и др.).

Федеративное устройство подразумевает наличие, по меньшей мере, двух уровней власти и управления, между которыми существует сложная система взаимоотношений в рамках системы «центр - регионы». Федеративное государство состоит из субъектов, обладающих высокой степенью самостоятельности, однако, суверенитетом в федерации обладает только федеральный центр.

2. Региональный интерес: актуализация, содержание и формы реализации, реализация регионального интереса в РФ

Регион – подсистема обеспечения регионального (локального) интереса.

Регион в балансе отношений «центр-регионы» характеризуется понятием «уровень (потенциал) региональных интересов»*. Региональный интерес зависит от следующих параметров, на основе которых можно разработать синтетическую оценку индекса регионализма региона:

• качественные показатели: политико-культурная идентичность, геополитическая роль территории. Ими определяются интересы и амбиции региона.
• количественные показатели: экономическое и демографическое значение территории. Ими определяется вес региона в рамках национальной территориально-политической системы;
• физико-географические показатели: обособленность региона, островное положение, особые природные условия. Замкнутость контура нередко становится предпосылкой для развития обособленности.

Актуализация регионального интереса может быть разной. Выражение регионального интереса зависит от уровня регионализма, от активности местного сообщества, особенностей местной политической элиты, от развития гражданского общества.

Содержание регионального интереса – интерес региона к политической автономии. Речь идет о конкретных полномочиях в сфере экономики, культуры и т.п.

Формы реализации регионального интереса:

• субнациональные формы государственности и суверенитета, «внутренняя государственность». В чистом виде встречается редко. Чаще включает ограниченные формы суверенитета, государственной символики, властных органов, гражданства.
• автономная региональная власть. Независимость от центра, собственные выборные органы.
• региональная компетенция и связанное с ней нормотворчество. Расширить компетенцию, в рамках которой развивать нормотворчество. Чаще всего это финансово-экономическая сфера.
• региональное участие (вмешательство) на общенациональном уровне: формальное (органы власти, обеспечивающие представительство, например, Совет Федерации Федерального собрания; региональные по происхождению партии на общенациональном уровне) и неформальное (региональное лоббирование интересов).

В Российской Федерации институтами регионального влияния и выражения регионального интереса являются Совет Федерации Федерального Собрания РФ (верхняя палата парламента), консультативные органы регионального представительства, региональные интеграционные структуры и лоббирование интересов регионов на федеральном уровне. Кратко рассмотрим каждый из указанных институтов регионального влияния:

1. Совет Федерации Федерального Собрания РФ – одна из палат российского парламента, также называемая Сенатом или верхней палатой парламента. Субъекты федерации имеют равное представительство в Совете Федерации – по два представителя от региона (субъекта). Формирование Совета Федерации характеризуется как невыборное, так как одного представителя определяет законодательное собрание региона, второй назначается региональной исполнительной властью. К функциям Совета Федерации относятся: принятие особо важных государственных решений (вопросы исключительной компетенции верхней палаты; рассмотрение принятых Государственной Думой РФ законов), принятие важных решений в сфере региональной политики, например, утверждение границ между субъектами РФ; функция фильтра в законотворческом процессе.
2. К консультативным органам регионального представительства относятся
• Государственный Совет, созданный в 2000 году, в который входят главы исполнительной власти субъектов РФ и бывшие региональные лидеры, отработавшие в должности два и более срока;
• Совет законодателей, возникший в 2002 году и работающий под эгидой Совета Федерации. В его состав входят спикеры региональных законодательных собраний.
3. Региональные интеграционные структуры. Главной формой горизонтальной интеграции регионов и региональных элит являются межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, которые начали создаваться еще в 1990-1991 гг. Их целью было привлечение внимания к регионам в целом или отдельным региональным группам, а также изменение позиции федерального центра. Примером региональной интеграции является также Союз российских городов, возникший в 1991 году. Однако с ходом муниципальной реформы, предполагающей создание новой общероссийской структуры, представляющей интересы муниципальных образований, небольшие городские ассоциации могут утратить свое значение.
4. Региональный лоббизм на федеральном уровне. Чаще всего лоббирование интересов регионов осуществляется через неспециализированные, но влиятельные политические институты:
• Президент РФ и администрация Президента. В данном случае имеет значение региональное происхождение лидера государства. Также влияние возможно через личные контакты Президента РФ и руководителей субъектов РФ путем двусторонних встреч.
• Правительство РФ. Лоббирование региональных интересов в значительной степени зависит от регионального происхождения правительственных чиновников и формирования региональных лоббистских групп. В целом для России характерно формирование вертикально интегрированных структур, когда крупные федеральные чиновники взаимодействуют с региональными элитами тех регионов, выходцами которых являются федеральные чиновники.
• Государственная Дума РФ. Именно нижняя пата российского парламента принимает решения, ведет обсуждение, разработку и внесение законов, имеющих наиболее принципиальное значение для отношений «центр-регионы» (региональная экономическая политика, разграничение полномочий). Соответственно, интенсивность регионального лоббирования это усиливает.

Концепция баланса отношений «центр – регионы»: основные положения, характеристики баланса отношений «центр - регионы» и принципы взаимодействия. Центробежные и центростремительные силы

Понятие «регион», являющееся основной категорией в региональной конфликтологии, в большинстве случаев выступает во взаимодействии с понятием «центр». Как было отмечено выше относительно предмета региональной конфликтологии, зачастую именно взаимодействие центра и региона может приводить к конфликтным ситуациям. Даже в случаях противостояния двух регионов, государство, в состав которого они входят, выражает интересы центра и может повлиять на течение и разрешение конфликта. При таком рассмотрении региональных конфликтов в понятиях «регион» и «центр» акцент делается не на их содержание, а на выполняемые ими функции, роли.

Центр – подсистема общегосударственного контроля и управления. Ролевые функции – целостность территории государства, обеспечение единой государственной политики. Она стремится создать управленческую вертикаль, субординацию. Понятие «центр» не следует полностью отождествлять с понятием «государство», хотя в большинстве случаев под «центром» понимается «государство».

Регион – подсистема обеспечения регионального (локального) интереса. Ролевая функция – самостоятельное решение местных вопросов. Для этого он стремится создать управленческую автономию, собственное политическое пространство, независимое по определенным параметрам от центра.

Баланс между центром и регионами* определяет текущее состояние государства. Минимальным требованием для современного демократического государства в обеспечении баланса его отношений с регионами является развитие местного самоуправления.

Ключевые характеристикибаланса отношений «центр-регионы»:

1. соотношение объема полномочий (компетенции), определенное конституцией и национальными законами или индивидуальными договорами и соглашениями;
2. возможности и ограничения централизованного контроля на региональном уровне, с одной стороны, и, с другой стороны, регионального участия на центральном уровне.

В динамике баланс отношений представляет собой колебание маятника. И этот маятник вряд ли возможно зафиксировать раз и навсегда. Чем больше государство и чем более оно разнородно, тем меньше вероятность остановить колебания.

Есть мнение, что отношения между центром и регионами представляют собой определенный торг, политическую сделку. Например, регионы добиваются большей автономии, демонстрируя большую политическую лояльность. Соответственно, центр, давая большую автономию региону (например, передавая часть полномочий по сбору поступлений в бюджет), рассчитывает на поддержку региона при решении тех или иных вопросов, имеющих значение для государства в целом.

Баланс отношений «центр-регионы» предполагаетне только баланс интересов, но и баланс сил и угроз:

• баланс отношений является наиболее общим понятием, он предполагает баланс интересов и сил;
• когда речь идет о балансе интересов, то исследуется, насколько <