Политические последствия децентрализации исполнительной власти в соединенных штатах

В наши дни постоянно говорят о централизации, однако никто не старается вникнуть в смысл этого понятия.

Между тем существует два совершенно различных типа централизации, которые не следует путать.

Есть определенные интересы, общие для всех слоев общества, такие, как, например, установление общих законов и взаимоотношения с иностранцами.

Есть также интересы, присущие каким-то отдельным слоям общества, как, например, те или иные действия и начинания общины.

Правительственная централизация, по моему мнению,—это сосредоточение власти в едином центре или в одних руках для защиты первой группы интересов.

Под административной централизацией я подразумеваю подобную же концентрацию власти с целью защиты второй группы интересов.

Есть ряд признаков, по которым эти два вида централизации совпадают. Однако, рассматривая в комплексе те вопросы, которые находятся в компетенции каждой из них в отдельности, можно без труда различить их между собой.

Правительственная централизация, и это понятно, приобретает небывалую силу в соединении с административной централизацией. В этом случае она приучает людей полностью и постоянно отказываться от проявления собственной воли, приучает подчиняться, причем не единожды и не по одному конкретному поводу, но во всем и всегда. Она не просто подчиняет людей себе, укрощая их с помощью силы, — она использует также их приверженность собственным привычкам; вначале она действует изолированно, на каждого в отдельности, а затем и на массу в целом. …

Со своей стороны я не могу даже представить, чтобы нация смогла существовать и в особенности достигнуть процветания без сильной централизации правительственной власти.

Вместе с тем я считаю, что централизация административной власти способна лишь раздражать людей, которые этой власти подчиняются, потому что она постоянно стремится ослабить у них общинный дух. Централизация административной власти действительно может способствовать объединению на определенном этапе и в определенном месте всех сил нации, однако она оказывает негативное воздействие на обновление этих сил. Таким образом, она превосходно может обеспечить какому-то человеку мимолетное величие, но вовсе не прочное благосостояние целого народа.

Следует с большой осторожностью внимать тем, кто утверждает, что государство не способно функционировать без централизации, — в этом случае, сами того не осознавая, люди обычно ведут речь о централизации правительственной власти. …

Мы видели, что в Соединенных Штатах совершенно не существовало централизации административной власти, да и признаки иерархии властей были лишь слабо заметны. Децентрализация достигла здесь такого уровня, что, будь это в Европе, ни одна нация не миновала бы при этом огромных трудностей, и даже в Америке подобная децентрализация в отдельных случаях причиняет весьма ощутимое зло. Вместе с тем централизация правительственной власти в Соединенных Штатах чрезвычайно высока. И легко доказать, что силы нации здесь более сплочены, чем в любой из старых европейских монархий. Дело не в том, что в каждом штате есть единственный орган, издающий законы, и не в том, что существует лишь один мощный источник политической активности общества, а в том, что в целом здесь избежали объединения многочисленных ассамблей округов из опасения, что эти ассамблеи могут попытаться выйти за пределы своей компетенции и тем самым нарушат надлежащее функционирование правительства. В Америке нет власти, способной противодействовать законодательному собранию штата. Ничто не может помешать его действиям: ни привилегии, ни неприкосновенность местных властей, ни личные влияния, ни даже авторитет разума, потому что оно является представителем большинства, претендующего на то, что только оно является единственным носителем этого разума. Таким образом, действия законодательного собрания ничем не ограничены, и оно руководствуется лишь своей волей. Рядом с ним и под его рукой всегда находится представитель исполнительной власти, который с помощью вполне реальных сил должен принуждать к повиновению недовольных. …

Децентрализация административной власти имеет в Америке ряд самых различных последствии.

Мы уже видели, что американцы практически полностью изолировали местные власти от правительства, перейдя, как мне кажется, всякие границы здравого смысла, ибо порядок, пусть даже и во второстепенных по значимости вещах, тем не менее отвечает интересам всей нации.

Вследствие того, что штат не имеет собственных административных чиновников, занимающих конкретные должности в тех или иных населенных пунктах, которых он может заставить проводить на местах общую политику, он редко делает попытку установить единые для всей территории правила функционирования полиции. Между тем потребность в такого рода правилах ощущается достаточно сильно, и европеец весьма часто отмечает их отсутствие. Этот бросающийся в глаза поверхностный беспорядок убеждает его с первого взгляда в том, что в этом обществе царит полная анархия, и, лишь внимательно всмотревшись в то, что происходит, он начинает понимать, что его первое впечатление было совершенно ложным.

Некоторые начинания, представляющие интерес для всего штата, тем не менее не удается реализовать потому, что не существует общенациональной администрации, которая была бы в состоянии этим заняться. Предоставленные заботам общин, округов и их выборных и временных представителей, эти начинания остаются либо совсем безрезультатными, либо результат оказывается недолговременным.

Сторонники централизации в Европе утверждают, что правительство способно лучше управлять общинами, нежели они могли бы делать это сами; это, может быть, и верно, когда представители центральной власти являются людьми просвещенными, а жители общин — необразованны; когда центральная власть деятельна, а граждане — инертны; когда правительство привыкло повелевать, а народ — повиноваться. Разумеется, что с ростом централизации усиливаются и эти два процесса, то есть все большая активность, с одной стороны, и полная неспособность действовать — с другой, становятся очевидными.

Но в том случае, когда народ образован, хорошо знает, чего он хочет, и привык заботиться о своих интересах, как это происходит в Америке, ничего подобного, я считаю, быть не должно.

Напротив, я совершенно убежден, что объединенная сила граждан всегда окажется более способной обеспечить общественное благосостояние народа, нежели правительственная власть.

Признаюсь, однако, что весьма трудно точно указать тот способ, с помощью которого можно пробудить спящий народ, вызвать у него те или иные желания и дать ему знания, которых он был лишен; убедить людей в том, что они сами должны заниматься собственными делами, — это, не стану скрывать, задача архисложная. Нередко людей значительно проще заинтересовать мелочами придворного этикета, нежели ремонтом их собственного дома.

Одновременно я считаю, что в тех случаях, когда центральная власть утверждает, что она может полностью заменить собой свободное участие непосредственно заинтересованных в том или ином начинании людей, она либо ошибается сама, либо желает ввести в заблуждение вас.

Центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится только лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны.

Действительно, в условиях централизации легко удается достигнуть некоего единообразия внешних проявлений человеческой активности, что приводит людей к удовлетворению этим единообразием как таковым, вне зависимости от того, чего оно касается. Это напоминает богомольцев, которые поклоняются изображению Божьему, забывая о Нем самом. Централизация без труда придает видимость упорядоченности в повседневных делах, при ней можно умело и обстоятельно руководить деятельностью полиции, охраняющей общество, пресекать небольшие беспорядки и незначительные правонарушения, поддерживать общество в некоем статус-кво, что, в сущности, не является ни упадком, ни прогрессом, поддерживать в общественном организме своего рода административную дремоту, которую правители обычно любят называть «надлежащим порядком» и «общественным спокойствием». Одним словом, централизация является превосходным тормозом в любых начинаниях, а не стимулом для их осуществления. Когда же возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет всякую силу. Как только ей для проведения каких-либо мер становится необходима поддержка граждан, все, к своему удивлению, обнаруживают слабость этого гигантского механизма, который разом оказывается совершенно бессильным.

Иногда случается, что централизованная власть, не находя другого выхода, делает отчаянные попытки призвать граждан себе на помощь, вместе с тем говоря им: вы будете действовать так, как я хочу; столько, сколько мне потребуется, и именно в том направлении, которое я изберу сама. Вы будете заниматься исполнением отдельных дел, не стремясь к управлению целым; вы будете работать, находясь в неведении, и лишь впоследствии вы сможете судить о моей деятельности по ее результатам.

Однако на таких условиях добровольное содействие человека получить невозможно. Человеку необходима свобода действий, сознание ответственности за свои дела. Человек так уж устроен, что предпочитает оставаться в бездействии, нежели двигаться не по своей воле к неизвестной ему цели.

Я не стану отрицать, что в Соединенных Штатах часто сожалеют об отсутствии единообразных правил, с которыми каждый из нас как бы сверяет свои поступки.

В этой стране время от времени можно столкнуться с яркими примерами беззаботности и социальной апатии. Изредка выявляются постыдные изъяны, которые вступают в кричащее противоречие с окружающей их цивилизацией.

Нередко полезные начинания, требующие для их успешного завершения постоянного внимания и особой точности исполнения, в конце концов прерываются на полпути, так как в Америке, как и в других странах, люди нередко действуют под влиянием момента и подчиняясь внезапным порывам.

Европеец, привыкший всегда чувствовать рядом с собой чиновника, готового вмешаться во все что угодно, довольно трудно привыкает к сложному механизму общинной власти. В целом можно утверждать, что в Америке на детали деятельности государственной полиции, делающей жизнь приятной и удобной, никто не обращает абсолютно никакого внимания. Вместе с тем основные гарантии прав человека в обществе существуют здесь так же, как и во всех других государствах. В Америке власть, управляющая штатом, менее упорядочена, менее осведомлена, менее вооружена знаниями, однако она в сто раз могущественнее, чем в Европе. Не существует другой такой страны в мире, где бы люди предпринимали в конечном итоге столько усилий, чтобы достичь общественного благосостояния. Я не знаю другого такого народа, который бы создал такое великое множество школ, дающих столь высокие результаты; храмов, так соответствующих религиозным потребностям верующих; общинных дорог, находящихся в столь великолепном состоянии. Так что в Соединенных Штатах не следует искать единообразия и постоянства взглядов, мелочной заботы о частностях жизни, совершенства административной процедуры; что в этой стране действительно можно найти — так это образец власти, правда несколько дикой, но исполненной могущества и жизни, подверженной всяким случайностям и вместе с тем действенной и мобильной.

Впрочем, я признаю, если угодно, что общины и округа в Соединенных Штатах управлялись бы с большей пользой центральной властью, расположенной вдали от них и остающейся для них чужеродной, нежели чиновниками, избранными из их собственной среды. Если потребуется, я даже могу признать тот факт, что в Америке жизнь была бы более спокойной и безопасной, если бы в этой стране общественные ресурсы использовались благоразумнее и рассудительнее, если бы управление всем государством было сосредоточено в одних руках. И все же политические преимущества, получаемые американцами от существующей у них системы децентрализации власти, заставляют меня предпочесть подобное устройство любому другому отличающемуся от него.

И наконец, что мне до того, что где-то существует власть, всегда деятельная, заботящаяся о том, чтобы я спокойно жил в свое удовольствие, власть, которая опережает каждый мой шаг, чтобы отвратить от меня все опасности раньше, чем у меня возникнет необходимость даже задуматься о них, если эта власть, избавляя меня от малейших затруднений, одновременно становится полноправной властительницей моей свободы и моей жизни, если она настолько подчиняет себе любое движение в обществе и даже само его существование, что все вокруг нее чахнет, когда хиреет она сама; что все спит, когда засыпает она; что все гибнет, едва смерть настигнет ее?

В Европе встречаются страны, жители которых, считающие себя чем-то вроде поселенцев, равнодушны к судьбам той земли, на которой они живут. Любые, даже самые крупные перемены происходят в их стране без их содействия; они зачастую даже не знают определенно, что произошло; они лишь догадываются, ибо случайно где-то слышали разговор о каком-то событии в стране. Более того, благосостояние их деревни, полиция на их улице, участь их церкви и их прихода совершенно не волнуют людей; они полагают, что все это принадлежит некоему могущественному чужеземцу, который зовется Правительством. Они пользуются этими благами как чужим имуществом; у них нет понимания того, что все это принадлежит им самим, как нет и желания что-либо улучшить. Это безучастие к своей судьбе заходит настолько далеко, что, даже если их собственная безопасность или безопасность их детей подвергается угрозе, вместо того чтобы отвратить эту угрозу, они складывают руки и ждут, когда же вся страна целиком придет к ним на помощь. Впрочем, эти люди, хотя и полностью пожертвовавшие своей свободной волей, все же любят повиноваться не более других. Правда, они готовы подчиняться указаниям чиновника, но как только сила удаляется от них на некоторое расстояние, они начинают вызывающе игнорировать закон, словно побежденного ими врага. Таким образом, они постоянно колеблются между раболепием и бурным своеволием.

Когда нации доходят до такого положения, они должны пересмотреть свои законы и свои обычаи, иначе они обречены на гибель, так как источник общественных добродетелей здесь, по всей видимости, иссяк: и хотя в этих странах еще есть подданные, граждан вы уже не встретите.

Я бы даже сказал, что народы, находящиеся в таком состоянии, могут легко стать жертвой завоевателя. Если они и не исчезнут с лица земли, то лишь потому, что оказались в окружении себе подобных или даже еще более слабых, нежели они сами, наций; или потому, что у них еще сохранился некий необъяснимый инстинкт любви к отечеству, некая бессознательная гордость за свою страну, за ее имя, некое смутное воспоминание о ее прошлой славе. И хотя они не испытывают привязанности к чему-то определенному, этих ощущений бывает достаточно, чтобы в случае необходимости пробудить в них порыв к самосохранению.

Было бы ошибочным успокаивать себя на том основании, что некоторые народы проявляли чудеса героизма, защищая свое отечество, в котором они жили словно чужеземцы. Присмотревшись внимательнее, мы увидим, что главной побудительной силой в подобных ситуациях почти всегда оказывалась религия.

Долговечность, слава и процветание нации сделались для них священными догматами, и, защищая свою родину, они защищали тот священный город, гражданами которого они все являлись.

Население Турции никогда не принимало никакого участия в управлении общественными делами. Между тем турки совершали великие дела, поскольку в завоеваниях султанов они усматривали торжество магометанства. Сегодня влияние религии постепенно ослабевает, остается один лишь деспотизм — и нация в результате гибнет.

Монтескье, признавая за деспотизмом особую, лишь ему присущую силу, оказывал ему, как мне думается, незаслуженную честь. Деспотизм сам по себе не может быть прочной основой общества. Всмотревшись повнимательнее, начинаешь понимать, что абсолютистские правительства процветали столь продолжительное время благодаря религии, а не страху.

Как бы мы ни старались, мы никогда не найдем по-настоящему сильного общества, не опирающегося на свободное волеизъявление людей. В мире не существует ничего иного, кроме патриотизма или религии, что могло бы заставить самых различных граждан в течение долгого времени сообща стремиться к общей цели.

Законы не в состоянии оживить угасающие верования, однако именно они могут вызвать интерес граждан к судьбе своей страны. Именно законы способны пробудить и направить в нужное русло этот неосознанный инстинкт любви к отечеству, который фактически никогда не покидает человеческое сердце, и, соединив этот инстинкт с определенными взглядами, чаяниями и укоренившимися привычками, превратить его в осознанное и прочное чувство. И пусть не говорят, что уже поздно даже пытаться это сделать: нации стареют совершенно иначе, чем люди. Каждое новое родившееся поколение есть как бы новый народ, попадающий в руки законодателя.

В Америке я восторгаюсь более всего не административными, а политическими последствиями децентрализации. В Соединенных Штатах чувство родины ощущается повсеместно. Родина—это предмет заботы для всех, начиная с общины и кончая Союзом в целом. Человек живет интересами своей страны как своими собственными. Он гордится славой своей нации, достигнутыми ею успехами, в которых он видит частичку и своего труда, и это его возвышает; он радуется всеобщему процветанию, которое распространяется и на него самого. Он испытывает к своей родине такое же чувство, как к собственной семье. И вместе с тем он интересуется делами государства, движимый определенными эгоистическими побуждениями.

Зачастую европеец видит в государственном чиновнике лишь силу; американец же видит в нем право. Таким образом, можно утверждать, что в Америке человек никогда не подчиняется другому человеку, а повинуется лишь правосудию или закону.

И хотя он нередко о себе слишком высокого мнения, это всегда сказывается на нем благотворно. Он бесстрашно полагается на свои собственные силы, которых, как ему кажется, хватит на все. Например, у некоего частного лица созрела мысль о реализации какого-то начинания, которое, скажем, имеет прямое отношение к общественному благосостоянию, — однако ему даже в голову не приходит идея обратиться к государственным властям за содействием. Он объясняет свой план, берется сам его осуществить, зовет себе на помощь других людей и борется один на один со всеми препятствиями. Безусловно, нередко случается так, что он добивается меньших успехов, чем это получилось бы, будь на его месте государство. Однако в конце концов общий итог всех частных начинаний во многом превосходит то, что могло бы сделать государство.

Так как местная власть находится в непосредственной близости от тех, кем она управляет, и так как она некоторым образом представляет их самих, то ни ревности, ни ненависти она ни у кого не вызывает. А вследствие того, что ее средства ограниченны, всякий чувствует, что он не может полагаться исключительно на нее.

Когда же эта власть действует в пределах своей компетенции, она никогда не остается в одиночестве, как это нередко случается в Европе. Никто не думает, что раз в дело вмешался представитель государства, то полномочия частных лиц кончились. Напротив, всякий направляет действия этого должностного лица и содействует ему всеми силами.

Когда индивидуальные силы объединяются с общественными, зачастую удается добиться того, чего самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать.

Я мог бы привести большое количество фактов, подтверждающих сказанное мною, однако я предпочитаю ограничиться единственным примером, выбрав тот, который мне лучше всего знаком.

В Америке в распоряжении властей находится весьма мало средств для раскрытия преступлений и поимки преступников.

Административной полиции здесь не существует, о паспортах никто понятия не имеет. Криминальную полицию в Соединенных Штатах нельзя даже сравнивать с нашей: представители атторнейской службы весьма немногочисленны, причем они далеко не всегда имеют право возбуждать дело: расследование обычно ведется недолго и устно. Однако я сомневаюсь, что в какой-либо другой стране преступление столь же редко остается безнаказанным.

Причина такого положения заключается в том, что в этой стране все люди заинтересованы в представлении доказательств правонарушения и в поимке преступника.

За время моего пребывания в Соединенных Штатах я был свидетелем того, как жители округа, где было совершено серьезное преступление, стихийно образовали несколько комитетов с целью поймать виновного и отдать его под суд.

В Европе на преступника смотрят как на несчастного человека, делающего все возможное, чтобы спасти себя от представителей власти, причем население в некотором смысле присутствует при этом поединке. В Америке же он считается врагом рода человеческого, и против него восстает все население.

Я полагаю, что местные институты власти приносят пользу всем народам, однако никто не испытывает в них большей нужды, чем народ, живущий при демократическом общественном строе.

В аристократическом государстве всегда можно с уверенностью рассчитывать на сохранение известного порядка в условиях свободы.

Если правители рискуют потерять слишком многое, то порядок приобретает для них огромное значение.

Можно также утверждать, что при аристократическом правлении народ защищен от крайних проявлений деспотизма, потому что всегда находится некая организованная сила, способная оказать сопротивление деспоту.

Демократическое же государство, не имеющее местных институтов власти, совершенно не гарантировано от подобного зла.

Как же можно научить массу людей пользоваться свободой в больших делах, когда они не привыкли к ней в малых?

Как противиться тирании в стране, где каждый слаб, а люди в целом не объединены никакими общими интересами?

И те, кто опасается своеволия, и те, кто боится абсолютистской власти, должны, таким образом, сообща стремиться к постепенному развитию свободы на местах.

Впрочем, я совершенно убежден, что именно те страны, в которых сформировался демократически общественный строй, более, чем другие, рискуют попасть в оковы централизации исполнительной власти. Для этого существует целый ряд причин, и в числе прочих следующие.

У этих стран появляется постоянная тенденция сосредоточивать всю правительственную мощь в руках единой власти, непосредственно представляющей народ, потому что без такого понятия, как народ, остаются лишь отдельные, равные между собой граждане, сливающиеся в общую массу.

Между тем, когда у этой власти уже есть все атрибуты правительственного органа, ей становится весьма сложно противиться желанию проникнуть в самые мелочи управления, и поэтому она обязательно рано или поздно находит для этого повод. Мы были свидетелями подобного развития событий в своих собственных странах. …

Я побывал в двух странах, где система местных свобод применяется очень широко, и я слышал мнения различных сторон по этому поводу.

В Америке я столкнулся с людьми, которые тайно стремились к уничтожению демократических институтов в своей стране. В Англии я встретился с теми, кто резко нападал на власть аристократии. Однако ни в одной из этих стран я не нашел человека, который отрицал бы, что местные свободы являются великим благом для общества.

И в той и в другой стране я слышал о множестве различных причин, которыми объяснялись те или иные пороки государства, однако среди них никто и никогда не упоминал местных свобод.

Я слышал, как многие граждане, говоря о величии и процветании своей родины, приводили немало доводов в пользу этого; тем не менее все они ставили на первое место, выделяя в качестве основного преимущества их страны, существование местных свобод.

Можно ли после всего этого предположить, что факты, единодушно признаваемые столь несхожими между собой людьми, имеющими различные религиозные убеждения и политические принципы, факты, о которых они лучше всего могут судить, ибо постоянно и ежедневно сталкиваются с ними в жизни, оказались ложными?

Только те народы, у которых местные институты управления либо слабо развиты, либо вовсе отсутствуют, отрицают их пользу; это означает, что их хулят лишь те, кто совершенно незнаком с ними.