Структурные характеристики государственной политики.

Несмотря на свои отличительные параметры, все разновидности государственной политики объединены целым рядом структурных параметров. Эти наиболее устойчивые, общие черты и свойства госу­дарственных политик концентрируются в нескольких базовых блоках: политическом, управленческом, финансово-экономическом, кадрово-организационном и экстрарационалъном (неинституциональном).

Так, в политическом блоке центральную роль играют идеологиче­ские принципы и подходы, задающие общие ценностно-нормативные и ориентационные установки для достижения тех или иных целей. Связывая содержание той или иной разновидности государственной политики с принципами организации власти и взаимоотношениями государства и общества, эти доктринальные установки определяют ко­ридор возможностей для постановки конкретных задач, стимулируют активность населения, одновременно устанавливая границы для соот­ветствующих прав и ответственности участвующих здесь акторов.

Например, при формировании государственной молодежной политики прин­ципиальными подходами, на основании которых определяются критерии эффективности и успешности достижения поставленных целей, могут быть: признание интересов и потребностей молодежи как особой социально-демографической группы; необходимость формирования у молодых людей патриотических и гражданских ценностей, сохранение у них физического и нравственного здоровья; наличие у молодежи специфических прав и сво­бод и т. д. Эти принципы становятся ограничителями целей государственной политики в этой сфере.

Чаще всего политико-идеологические ориентиры оформляются в виде тех или иных правительственных доктрин, концепций и даже законов, содержание которых непременно оглашается публичным образом и используется для символического оформления целей госу­дарственной политики. Таким образом, правящий режим оповещает общество относительно решаемых задач и одновременно стремитсяповысить уровень гражданской поддержки своего проекта. Впрочем, понятно, что такие технологии не задействуются при решении конфи­денциальных вопросов.

Особой формой прокламации идейно-политических подходов яв­ляются выступления (послания, речи) руководителей государства, по­литических лидеров. И хотя их речи не облечены в особую докумен­тальную форму, их влияние на постановку крупных общественных задач ничуть не меньше, а в ряде случаев - учитывая мобилизующий потенциал для населения их политической и статусной репутации - даже выше официально оформленных установок. Традиционным инс­трументом умножения и расширения влияния оглашаемых лидерами подходов и целей служат правящие и проправительственные партии, массмедиа, лояльные режиму гражданские структуры и лидеры обще­ственного мнения.

Содержание различных видов государственной политики во многом зави­сит от принципов и позиций лидеров. Так, в КНР национальные стратегии долгое время формировались в рамках известного тезиса Дэн Сяопина - «скрывать блеск, оставаться в тени»; существенные ограничения на геополитические стратегии США были наложены во времена президента Гарри Трумэна, полагавшего, что его правительству следует отказаться от права «действовать так, как нам заблагорассудится», даже имея необходимые ресурсы и преимущества.

Показательно и то, что после избрания В. В. Путина Президентом РФ в 2012 г. система показателей государственной политики была принципиально раз­вернута на количественные параметры. Так, в рамках 11 указов президента, изданных после выборов 7 мая 2012 г., были определены 29 таких показа­телей, 44 показателя были выработаны в соответствии с Основными направ­лениями деятельности правительства и 300 показателей - в соответствии с правительственными программами.

Чаще всего наличие тех или иных принципов и подходов связано с позицией правящих сил, той или иной политической команды, на­правляющей деятельность основных органов государственного управ­ления. Однако пересмотр основополагающих подходов может быть осуществлен и в рамках действующего режима, в результате динамично изменяющихся позиций правящих кругов.

Так, например, преувеличение роли рыночных механизмов в середине и вто­рой половине 1990-х годов практически обусловило отказ руководства стра­ны от проведения государственной промышленной политики. Однако экономические реалии заставили власти кардинально и достаточно оперативно пересмотреть свои позиции, превратив промышленную политику в одно из приоритетных направлений своей деятельности. Аналогичную ситуациюможно было наблюдать и применительно к оценке мирового финансового кризиса 2009-2010 гг., когда руководство финансового блока правительства вначале отрицало само наличие кризиса для страны или же давало успоко­ительные прогнозы, в то время когда уже появились очевидные признаки расстройства мировой финансовой системы. Такая ситуация заставила правительство кардинально изменить подходы, превратив антикризисные ме­роприятия в основную стратегию своей финансово-экономической политики.

Учитывая активность партнеров правительства по продвижению заявленных принципов в общественном дискурсе, можно констатиро­вать и тот факт, что помимо своего идейно-ориентационного характера эти подходы направлены и на использование коммуникативного по­тенциала разработчиков и исполнителей государственной политики, на решение задач по интеграции их усилий ради достижения постав­ленных целей.

Существенной сложностью, возникающей при выдвижении базо­вых принципов государственной политики, является их содержатель­ная сложность. В данном случае имеется в виду тот факт, что одни и те же идеологические принципы могут быть выражены в разных теорети­ко-прикладных моделях, которые могут неоднозначно воспринимать­ся как населением, так и в аппарате управления, в сфере администра­тивной логистики. К примеру, принципы либерализма могут обретать как концептуальную форму монетаризма (предполагающего активиза­цию денежно-кредитных механизмов, первостепенность целей борьбы с инфляцией, сохранение платежеспособности национальной валюты и т. д.), так и форму дирижизма (ориентированного на авторитарное сочетание свободы предпринимательства с жестким государствен­ным контролем за бизнесом). Однако, как показывает опыт, нередко противники монетарной версии критикуют сами либеральные конс­трукции, не замечая глубинного родства многочисленных версий ли­берализма. Такие смысловые обертоны характерны и для оценки принципов несколько иного, условно говоря, более низкого уровня. Так, сторонники рыночной идеологии часто не замечают разницы между критикуемым ими административно-централизованным планирова­нием и планированием как всеобщим инструментом координации сов­местных действий и достижения предсказуемых результатов. Что также приводит к негативным для общества результатам.

С другой стороны, следует учитывать, что именно через политико-идеологи­ческий компонент в государственную политику проникают различные мифо­логические установки и утопические альтернативы, отрицательно влияющие на перспективы государственных стратегий и подрывающие авторитет и до­верие населения к властям. Более того, поскольку факторы политическогохарактера снижают количество доступных альтернатив, то идейно-ориен­тационный характер государственной политики способен провоцировать и определенный редукционизм в осуществлении поставленных целей, их упрощенное толкование, игнорирование предметной специфики госрегулирования.

Наряду с ценностно-идеологической ориентацией органов власти и управле­ния политические параметры реализации этого типа государственных стра­тегий предполагают и наличие постоянных корректирующих целей при решении крупномасштабных задач любого характера (в частности, сохранения суверенитета, обеспечения национальной безопасности, социального поряд­ка, стабильности, устойчивого развития).

Самым мощным механизмом, способным снять чрезмерную противоречивость в трактовке идейных ориентиров государственной поли­тики, выступает воля политического лидера. Как показывает опыт, этот источник инициирования, поддержки и согласованного продвижения поставленных целей не имеет себе равных в современном государстве. В рамках волевого фактора дается преобладающая интерпретация целей и задач государственной политики, определяются характер госрегулирования, общие нормы контроля за деятельностью исполнителей.

Характеристики государственной политики, типичные для управленческого блока, прежде всего аттестуют усилия властей по операционализации политических инвективов в количественные и качественные показатели деятельности конкретных органов власти и управления и, следовательно, в определение параметров предоставляемых государством услуг. В данном контексте к политически оформленным инвективам добавляются другие основополагающие документы, напри­мер, законы, кодексы, постановления правительства и министерских коллегий, соответствующие статьи международных договоров и др.

В данном измерении содержание государственной политики рассматривается с точки зрения использования механизмов прогнози­рования, планирования и программирования, технологий снижения (страхования, предупреждения) и управления рисками, инструментов мониторинга, контроля и аудита деятельности управленческих струк­тур для отслеживания и корректировки процесса достижения постав­ленных целей. Особым значением обладают средства сбора и распре­деления управленчески значимой информации, согласования позиций и мнений различных органов государственной власти и управления, координации их действий, поддержания требуемого уровня их управ­ленческой кооперации.

В финансово-экономическом блоке ключевым значением обладает порядок распределения и использования денежных ресурсов, обеспе­чивающих решение поставленных задач. Первую скрипку здесь играют вопросы распределения бюджетных и заемных средств для обеспечения поставленных государством целей, а также применение инструментов финансового контроля и аудита за финансовой дисциплиной, расходо­ванием средств и ресурсов в целях контроля за соотношением достиг­нутых показателей с плановыми заданиями. В данном контексте органы власти и управления определяют характер вмешательства государства в те или иные социальные процессы, средства госрегулирования (к кото­рым относятся мониторинг, контроль, аудит, прямое и косвенное регу­лирование, передача функций гражданским структурам и т. д.).

Финансово-экономическое измерение государственной политики вскрывает целый пласт параметров, отражающих отношения властей с сопровождающими решение той или иной задачи группами организо­ванных интересов (группами давления, лоббирующими структурами). Учитывая неизбежные разногласия участников в вопросах ресурсного обеспечения целей государственной политики, можно констатировать наличие значительных противоречий в рамках данного блока.

В свою очередь организационно-кадровый блок демонстрирует пара­метры государственной политики, отражающие характер распределения специализированных функций между административными подразделе­ниями и структурами (в различных секторах и отраслях государственного управления), нормы делового общения, детализацию правил профессионального поведения госслужащих, компетенции и способы продвижения кадров, вовлеченных в формирование и реализацию госу­дарственной политики, и др.

Принципиальным значением в данном аспекте обладает характер организационных моделей государственной политики, отражающих взаимодействие разработчиков и исполнителей и предполагающих организационное оформление их взаимодействия по асимметричным или неасимметричным принципам («сверху вниз» или «снизу вверх»).

К примеру, в ряде стран - в том числе и в России - для проведения не­которых видов государственной политики (в частности, молодежной) формируются профильные министерства или соответствующие департаменты, в то время как в других странах (Швеции, Норвегии и др.) государство лишь устанавливает общие принципы взаимодействия власти с обществом в этом секторе, не только сохраняя паритетное участие сторон в этом процессе, но и способствуя их инциативным действиям.

Ну и, наконец, экстрарациональныи блок раскрывает роль неинституциональны х, субъективных факторов, демонстрирует зависимость ис­полнения служебных функций госслужащих, вовлеченных в разработкуи исполнение государственной политики, от их социокультурной осна­щенности и психологического состояния. Показательно в этом смысле, что ряд авторов вообще выстраивает анализ государственной политики через описание внутренних параметров поведения личности, набор его эмоциональных качеств, влияющих на характер гипотетического виде­ния, выбор альтернатив, проявление управленческих реакций и т. д.

Но и без таких абсолютизирующих роль неинституциональных параметров государственной политики подходов надо констатировать их принципиальное значение. В данной связи важно отметить и то, что эти параметры госполитики формируются не только в служебном, но и в партикулярном секторе, в сфере частной жизни политиков и чинов­ников и по индивидуальным каналам транслируются в область их слу­жебной деятельности. Более того, человек на государственной службе испытывает воздействие - в рамках государства - и ряд других источ­ников морально-этического и политического влияния, корректирующих его профессиональные ориентации. Это и конкретный рабочий коллек­тив, и различные сетевые образования, и неформальные объединения по групповым интересам, и партийно-политические ассоциации, и т. д.

Одним словом, весь процесс формирования и реализации государственной политики пронизан конфликтными ситуациями, возникающими при столкновении частных, групповых и профессиональных подходов к задачам государственной политики и в конечном счете отражающимися на стиле и характере деятельности не только самих госслужащих, но и целых административных структур. Понятно, что это непосредственно влияет на характер взаимоотношений начальников и подчиненных, опытных и молодых специалистов, политиков и администраторов, а в конечном счете и на итоговые результаты достижения поставленных целей.

В процессуальном плане разработка государственной политики предполагает:

— осуществление предварительной работы в аналитической об­ласти и в сфере социального маркетинга, направленного на изу­чение спектра интересов и потребностей целевых групп, на ко­торых должна быть направлена государственная политика;

— разработку нормативно-законодательных условий и контроль­ных механизмов для осуществления намеченных целей, учиты­вающую национальные традиции и обычаи решения подобного типа проблем, состояние общественного мнения в социуме;

— формирование системы управления реализацией проекта и со­ответствующих организационно-кадровых условий осуществле­ния государственной политики;

— ресурсное обеспечение целей государственной политики.

Следует, однако, видеть, что установление принципов и постанов­ка задач не всегда являются условиями достижения поставленных це­лей. Государственная политика в режиме осуществления может выро­диться и даже оказаться направленной на иные цели и интересы.

Например, в России во второй половине 90-х годов прошлого века полити­ка организации залоговых аукционов и пришедших им на смену приватиза­ционных и инвестиционных конкурсов, рассчитанная на расширение числа собственников и инвестиционный скачок в развитии экономики, при всем формальном соблюдении законодательства привела не к реализации наме­ченных целей, а к личному и групповому обогащению новых собственников и причастной к этим проектам госбюрократии. Как пишет С. П. Перегудов, об этом свидетельствует хотя бы такой факт, что «государственные пакеты приносили государству в то время 0,5% прибыли в год, т.е. их отдача для общества была равна нулю!».

Сказанное показывает, что для успешной реализации государствен­ной политики необходимо не только добиваться органического сочета­ния всех - нормативно-правовых, ресурсных и прочих - параметров формирования государственной политики, но и предпринимать посто­янный политический контроль за достижением поставленных целей.

Итак, структурное своеобразие государственной политики демонстрирует, что этот тип деятельности предполагает:

— наличие исходных принципов при постановке целей, реализа­ция которых направлена на централизацию усилий государства, сбалансированность его управленческих действий и организа­цию должных отношений с партнерами и контрагентами, сохра­нение некоей идейной составляющей руководящих указаний;

— императивный характер, директивную нацеленность действий на сознательное переустройство, трансформацию и изменение общественных отношений, инфраструктуры, неинституцио­нальных параметров общественной жизни;

— задействование высших центров политической власти и управления, демонстрирующих как значение поставленных задач, так и масштаб ответственности органов власти и управления за их реализацию;

— рассосредоточенность центров формирования государственной политики между различными уровнями и структурами влияния (не только государственного, но и гражданского характера), предполагающими активность политико-административных и общественных коалиций, соперничающих за ресурсы;

— кооперативный характер процесса формирования, демонстрирующий, что каждый из участников этого процесса - в силу ста­туса и ресурсной обеспеченности - накладывает свой отпечаток на характер разработки целей и осуществления мероприятий;

— направленность государственных действий либо на минимиза­цию отрицательных последствий сложившейся ситуации, либо на снижение издержек при реализации желательных целей, либо на компенсацию за проведенные реформы, либо на кон­сервацию создавшегося положения, либо на осуществление ин­новационных проектов;

— неразрывную связь установок властей с символическим отображением целей, направленным на расширение поддержки дан­ного проекта и повышение легитимации правящего режима, предлагающего данную стратегию;

— комплексный характер выдвигаемых задач, отражающих соответствие действий правительства в одной сфере изменениям в других отраслях и областях жизни общества, а равно высо­кий (сложный) уровень координации и согласования позиций участвующих в этом процессе акторов;

— определение властями «правил игры» (в соответствии с кото­рыми планируется достигнуть поставленных целей и выстроить деловые отношения заказчиков, экспертов, исполнителей, со­исполнителей и других участвующих в этом процессе акторов), установлением гарантий их сохранения на период решения за­явленных задач, а также обнародованием условий, при которых эти правила могут быть изменены или нарушены;

— наличие действий по координации деятельности государствен­ных учреждений и общественных организаций, направленность на поощрение и стимуляцию деятельности исполнителей, осу­ществление компенсационных мероприятий.