V. европейский союз и европейские сообщества

1. Наднациональные организации

246. Европейский союз и два его сообщества <737> - Европейское сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) - требуют особого рассмотрения. Дело в том, что они "не укладываются" в рамки понятия международной организации: их особенности не позволяют без комментариев отнести их к указанной категории.

--------------------------------

<737> По истечении срока действия договора (50 лет) ЕОУС прекратило свое существование. См.: абз. 51.

247. Европейский союз и его два сообщества отличаются от других международных организаций не только своими международно-правовыми основами (учредительный договор, Устав) <738>. Не оспаривается факт, что объем суверенных прав, переданных государствами-членами Европейским сообществам, не имеет равных себе в истории международных организаций. Главнейшим отличием является интенсивность нормотворческой деятельности сообщества <739>. Договоры не только устанавливают правомочия органов Сообщества в отношении государств-членов, но и предоставляют им право интегрировать в национальные правопорядки юридические акты Сообщества, обязательные к применению правоприменительными структурами государств-членов (административными и судебными органами) и предназначенные для прямых отсылок со стороны граждан, обосновывающих свои требования (право ЕС не утрачивает прямого действия только потому, что адресовано государствам-членам, а не индивидам) <740>. Суд ЕС в одном из ранних основополагающих решений указал, что Сообщество образует "новый правопорядок международного права", "правопорядок, субъектами которого выступают не только государства-члены, но и непосредственно лица" <741>. В случае коллизии права Сообщества и национального права первое имеет приоритет по отношению к правовым актам государства и применяется в конкретных обстоятельствах; однако в целом это не умаляет действие национального права <742>. Органы Сообщества самостоятельны (ст. 7 Договора о Европейском сообществе), но их самостоятельность имеет разный "вес" применительно к интересам Сообщества. Таким образом, отказ от национальной монополии на правотворческую деятельность в сочетании с объемом полномочий, переданных органам Сообщества, а также примат применения права Сообщества - все это в целом создало беспрецедентное доныне "объединение государств", которое не является государством, однако обладает аналогичными государству внутренними и внешними функциями. Указанные особенности, как правило, связывают с понятием наднациональности <743>.

--------------------------------

<738> Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, от 25.03.1957 (BGBl 1957 II, 766); Договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии, от 25.03.1957 (BGBl 1957 II, 1014); Договор о ЕС от 07.02.1992 (BGBl 1992 II, 1253); Ниццкий договор (BGBl 2001 II, 1667).

<739> См.: Oppermann (Fn 81) § 12 Rn 6ff.

<740> См.: ст. 249 Договора о Европейском сообществе. Суд ЕС поясняет, что не только регламенты и решения, касающиеся напрямую индивидов, обосновывают их права и обязанности, но при определенных условиях из невыполненных или неправильно выполненных директив могут возникать индивидуальные права [EuGH, Slg 1979, 1629 (Ratti); 1982, 53 (Secker)].

<741> EuGH, Slg 1963, 1, 24f (Van Gend & Loos).

<742> О приоритете права Сообщества см.: Oppermann (Fn 81) § 7 Rn 2ff; Раздел 2. Куниг. Абзац 122 и след.

<743> См.: Ipsen. Gemeinschaftsrecht, 1972, 67ff; Ipsen. // Gemeinschaftsrecht in Einzelstudien, 1984, 97ff; Zuleeg. Wandlungen des Begriffs der , Integration 1988, 103ff.

248. Бессмысленно излагать право ЕС лишь в общих чертах. Оно приобрело особое содержание и проникает во все области национального права. В этой связи укажем многочисленные учебники и комментарии, подробно освещающие тему <744>. Автор рассмотрит лишь некоторые основополагающие вопросы, которые касаются международной дееспособности и перспектив развития Европейского Союза.

--------------------------------

<744> См.: Bieber/Epiney/Haag. Die Union, 6. Aufl 2006; Bleckmann (Fn 84); Schweitzer/Hummer. Europarecht, 5. Aufl 1997; Oppermann (Fn 81) Streinz (Fn 440); Haratsch/Koenig/Pechstein (Fn 81); Geiger (Fn 347); Grabitz/Hilf (Fn 97); von der Groeben/Schwarze (Fn 106); (Fn 125); Calliess/Ruffert (Fn 125); Lenz/Borchardt; Schwarze (Hrsg). EU-Kommentar, 2000 (Fn 276); H. Mayer (Hrsg). Kommentar zu EU- und EG-Vertrag, Loseblatt (Stand: 77. Lieferung); Streinz (Hrsg). EUV/EGV, 2003.

2. Международная правосубъектность;

международная дееспособность

249. По общему мнению, Европейский союз представляет собой "объединение государств" <745>, которое держится на четырех "опорах": двух сообществах (Европейское сообщество, Евратом) и двух областях межправительственного сотрудничества (общая внешняя политика и политика безопасности; сотрудничество полиций и судов по уголовным делам) <746>. Международная правосубъектность двух сообществ, основанная на учредительных договорах <747>, не подвергается сомнению, однако названные области сотрудничества пока не приобрели качество организационных образований, обладающих международной правоспособностью; тем не менее они считаются частями (опорами) Евросоюза.

--------------------------------

<745> Решение ФКС (BVerfGE 89, 155, 184); см. также: P. Kirchhof. Die rechtliche Struktur der Union als Staatenverbund // v. Bogdandy (Fn 26) 893ff. См.: Streinz. Rn 133 (Fn 440).

<746> См.: Streinz. Rn 133 (Fn 440).

<747> Статья 281 Договора о Европейском сообществе; ст. 184 Договора о Евратоме.

250. Пока не существует единого мнения по вопросу, является ли Европейский союз, наряду с двумя сообществами, субъектом международного права. Договор о ЕС не содержит ясного определения. Особенность Договора в том, что он закрепляет за Европейским Советом, который не является органом Сообщества, задачу давать Союзу "необходимый побудительный импульс развития" и определять "общие политические ориентиры" (ст. 4); таким образом, Европейский Совет можно рассматривать как подлинный орган Союза. Другие положения Договора (ст. ст. 3 и 5) предусматривают, что сообщества обладают международной правосубъектностью в рамках договоров сообществ, а государства-члены ограничены сферами общей внешней политики и безопасности, а также сотрудничества полиций и судов по уголовным делам (прежнее название "сотрудничество в сфере юстиции и в области внутренних дел" изменено Амстердамским договором. - Примеч. ред.); в перечисленных сферах Евросоюз выступает в виде надстроечной конструкции, сам по себе не осуществляя свои права и обязанности <748>. В научной литературе в целом преобладает указанная точка зрения <749>. Федеральный Конституционный суд Германии разделяет названную позицию <750>. В перспективе можно допустить, что Евросоюз однажды займет место сообществ во всех сферах их сотрудничества <751>.

--------------------------------

<748> Это не исключает возможность рассматривать ЕС как международную организацию, не обладающую правоспособностью (см. абз. 94). Об этом см.: E. Klein. Institutionelle in der Union und der Gemeinschaft // Ruffert (Hrsg). Recht und Organisation, 2003, 119ff.

<749> См.: Streinz (Fn 440) Rn 134; Haratsch/Koenig/Pechstein (Fn 81) 72ff; Breitenmoser. Die Union zwischen und Staatsrecht, 55 (1995) 951ff; Ress. Ist die Union eine juristische Person? EuR 1995, Beiheft 2, 27ff; Schroeder // v. Bogdandy (Fn 26) 373 (386ff); Gautier. The Reparation for Injuries Case Revisited: The Personality of the European Union, MPYUNL 4 (2000) 331ff; Grard. L'Union , sujet de droit international, RGDIP 110 (2006) 337ff.

<750> Решение ФКС (BVerfGE 89, 155, 195).

<751> Статья I-7 Договора об учреждении Конституции для Европы; Fassbender. Die der Union nach dem Entwurf des Verfassungsvertrages, AVR 42 (2004) 26 ff; v. Bogdandy/Nettesheim. Die Verschmelzung der Gemeinschaften in der Union, NJW 1995, 2324ff (авторы считают, что лишь ЕС (не сообщества) является субъектом международного права).

251. Если, кроме государств-членов, лишь два сообщества выступают субъектами международного права, то эти сообщества, а не Евросоюз, наделены международной дееспособностью <752>. Таким образом, они вправе заключать договоры <753> согласно своим полномочиям, поддерживать отношения с другими субъектами международного права <754>, могут совершать международно-правовой деликт или быть жертвой такого деликта. Это правило действует также в отношении внутренних полномочий, которыми располагают указанные сообщества и их органы (но не Евросоюз) в отношении государств-членов и их граждан. Только сообщества (не Евросоюз) являются наднациональными организациями. На смену понятию сообществ в разговорной речи, видимо, придет понятие Евросоюза, что по юридическим обстоятельствам не выглядит ущербным. Возможность такого развития подтверждает Ниццкий договор 2000 года, в котором "Официальный вестник Европейских сообществ" переименован в "Официальный вестник Европейского Союза" (ст. 254 Договора о Европейском сообществе).

--------------------------------

<752> См.: абз. 97 и след.

<753> См.: ст. 24 Договора о ЕС; Kerchove/Marquardt. Les accords internationaux conclus par l'Union , AFDI 2004, 803ff.

<754> С государствами или иными международными организациями (например, ООН). См.: Stadler. Die Gemeinschaft in den Vereinten Nationen, 1993; Tietje // Grabitz/Hilf (Fn 97), Art 302 Rn 8; Winkelmann. und mitgliedstaatliche Interessenvertretung in den Vereinten Nationen, 60 (2000) 413ff; Sack. Die Union in den Internationalen Organisationen, ZEuS 2001, 267ff; Cannizzaro (Hrsg). The European Union as an Actor in International Relations, 2002; Tomuschat. Die Union als ein Akteur in den internationalen Beziehungen, FS Eitel. 2003, 799ff; Fassbender. The Better Peoples of the United Nations? Europe's Practice and the United Nations, EJIL 15 (2004) 857ff. О возможном присоединении Евросоюза к ЕКПЧ см. абз. 253.

3. Полномочия сообществ и защита основных прав

252. Полномочия, переданные государствами-членами сообществам <755>, охватывают значительную часть суверенных задач, выполняемых, как правило, государствами. В то время как ЕОУС и Евратом сохранили свои изначальные полномочия, Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), функционировавшее вначале как экономический союз, было затем наделено дополнительными задачами и в результате переименовано Маастрихтским договором (Европейское сообщество). Однако принципиальные ограничения задач, касающиеся как международных, так и наднациональных организаций, остались в Договоре неизменными. Тем не менее принцип ограниченных полномочий сформулирован однозначно (ст. 5 Договора о ЕС; абз. 1 ст. 5 Договора о Европейском сообществе) <756>: в отношении государств-членов Сообществу разрешено осуществлять только те полномочия, которые ему делегированы (компетенция союза); допускается деятельность лишь органов, указанных в договоре (компетенция органа), что с точки зрения организационного равновесия очень важно; наконец, соответствующие органы осуществляют свои полномочия только посредством инструментария, предусмотренного договором для конкретного случая (выбор правового акта). Принцип субсидиарности также закреплен в учредительных актах Сообщества (абз. 2 ст. 5 Договора о Европейском сообществе): сферы деятельности, которые не входят в исключительную компетенцию Сообщества, требуют дополнительной проверки, позволяющей выяснить, возможно ли осуществить намеченные действия на уровне государств-членов либо, в силу масштабов и предполагаемых результатов, они могут быть более успешно проведены на уровне Сообщества <757>. Указанное положение служит сдерживающим фактором нормотворческого "энтузиазма" Сообщества <758>. Практика Суда ЕС также оказывает определенное влияние. Интерес в этом смысле вызывает внесение Судом поправки о компетенции внутреннего рынка (ст. 95 Договора о Европейском сообществе) <759>. Договор об учреждении Конституции для Европы укрепляет принцип субсидиарности, предлагая национальным парламентам заблаговременно рассматривать правовые акты Евросоюза и наделяя правом обращаться в Суд ЕС <760>.

--------------------------------

<755> Jarass. Die Kompetenzverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, 121 (1996) 173ff; Beyer. Die der Union und ihrer Gemeinschaften. Der Staat 35 (1996) 189ff; v. Bogdandy/Bast. Die vertikale Kompetenzordnung der Union, EuGRZ 2001, 441ff; F.C. Mayer. Die drei Dimensionen der Kompetenzdebatte, 61 (2001) 577ff; (Hrsg). Die Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten, 2002; ter Steeg. Eine neue Kompetenzordnung die EU, EuZW 2003, 325ff.

<756> . Das Prinzip begrenzter im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrages, 1991.

<757> Lecheler. Das . Strukturprinzip der Union, 1993; Moersch. und Grenzen des , 2001; , Europa, 2002.

<758> См. также: требование (несколько завышенное) ФКС (BVerfGE 89, 155, 210).

<759> EuGH, Slg 2000, I-8419 [реклама табака]. Об этом см.: Calliess. Nach dem "Tabakwerbung-Urteil" des EuGH, JURA 2001, 311ff; T. Stein. Keine "Verbots"-Gemeinschaft - das Urteil des EuGH die Tabakwerbeverbot-Richtlinie, EWS 2001, 12ff.

<760> Протокол о применении принципа субсидиарности (ABl EU 2004, N C 310/207).

253. Суверенные полномочия Сообщества, которые косвенно (путем общей правотворческой деятельности) или прямо (посредством принятия или исполнения решений) создают возможность вмешательства в индивидуальную сферу (наднациональность), вызывают потребность в материальной защите основных прав и в процессуально-правовых мерах. Это не актуально в отношении международных организаций ("обычных") <761>. Поскольку в силу примата права Сообщества, отсутствия каталога основных прав в договорах сообществ <762>, наконец, в силу национальных особенностей регулирования невозможно универсально использовать внутригосударственные гарантии основных прав, постольку возникла необходимость создать соответствующую защиту основных прав на уровне сообществ. С указанной задачей многие годы успешно справлялся Суд ЕС <763>. Это ему удавалось путем целенаправленной систематической работы по развитию общих принципов права, базирующихся на конституционных традициях государств-членов и вытекающих из международных договоров о правах человека, прежде всего ЕКПЧ <764>. Общие основные принципы права образуют критерии, подлежащие непосредственному применению. Критериям должны соответствовать правовые акты сообществ и внутригосударственные исполнительные акты. Любое лицо (юридическое или физическое) может получить процессуальную правовую защиту в Суде ЕС или в суде первой инстанции, оспаривая юридические акты Сообщества, которые непосредственно и персонально затрагивают указанное лицо (ст. 230 абз. 4 Договора о Европейском сообществе), а в иных случаях - в национальном суде при оспаривании национальных исполнительных документов. Национальное и европейское судопроизводства образуют тесный союз правовой защиты, основанный на сотрудничестве, составной частью которого является порядок принятия предварительного решения (ст. 234 Договора о Европейском сообществе) <765>. Это формирует солидарную ответственность в процессе реализации права Сообщества, закрепляет за Судом ЕС компетенцию обязательного толкования, без которой невозможно обеспечить важнейшее для интеграции единообразное применение права. Хартия основных прав <766>, торжественно провозглашенная в 2000 году и первоначально принятая как декларация, не обладающая обязательной силой, в качестве части II Договора об учреждении Конституции для Европы должна приобрести юридическую обязательность. Одновременно ст. I-9 указанного Договора обеспечила бы возможность прямого присоединения ЕС (тогда уже наделенного правосубъектностью) к ЕКПЧ <767>.

--------------------------------

<761> Исключение составляет правовая защита, предусмотренная для государственных служащих некоторых международных организаций (абз. 174).

<762> Основные свободы, установленные Договором о Европейском сообществе (свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов), и запрещение дискриминации развиваются при поддержке Суда ЕС в направлении субъективных публичных прав, сравнимых с основными правами, на которые граждане могут ссылаться в отношениях с Сообществом и государствами-членами. См.: Frenz. Grundfreiheiten und Grundrechte, EuR 2002, 603ff.

<763> См.: Chwolik-Lanfermann. Grundrechtsschutz in der Union, 1994; Rengeling. Grundrechtsschutz in der Gemeinschaft, 1993; Ehlers (Hrsg). Grundrechte und Grundfreiheiten, 2. Aufl 2005. См. также: решение ФКС (BVerfGE 73, 339, 378ff).

<764> См.: абз. 2 ст. 6 Договора о ЕС. Klein (Fn 125) Art F Rn 8f; Klein. Dogmatische und methodische zur Einordnung der Menschenrechtskonvention in den Grundrechtsfundus der Union // GS Bleckmann.

<765> Проблемы возникают, если суды высшей инстанции не выполняют свою основную обязанность. В таких случаях при необходимости ЕСПЧ может восполнить образовавшийся пробел в правовой защите. См.: решение ЕСПЧ от 16.04.2002, N 36677/97 (Dangeville) с комментариями: M. Breuer. Der Gerichtshof Menschenrechte als des Gemeinschaftsrechts, JZ 2003, 433ff. См.: F.C. Mayer. Verfassungsgerichtsbarkeit // v. Bogdandy (Fn 26) 229ff; Benda/Klein (Fn 729) Rn 83 ff.

<766> Хартия ЕС об основных правах от 07.12.2000 (ABl EG 2000, N C 364/1). См.: Meyer (Hrsg). Charta der Grundrechte der Union, 2. Aufl 2006; Tettinger/Stern (Hrsg). Gemeinschaftskommentar zur Grundrechte-Charta, 2006.

<767> Присоединение сообществ к ЕКПЧ при нынешнем уровне развития права Сообщества исключено (EuGH, Gutachten 2/94, Slg 1996, I-1759). Однако и ЕКПЧ требует изменений, поскольку сейчас участниками Конвенции могут быть только государства. Протокол от 13.05.2004 N 14 (BGBl 2006 II, 138), пока не вступивший в силу, включением абз. 2 ст. 17 создает предпосылки для присоединения Евросоюза, но и он требует доработки. См.: Bericht Rn 101f (abgedruckt in: BT-Drucks 16/42, 24).

4. Перспективы развития

254. Евросоюз стоит на пороге больших изменений. Надо быть готовым к интенсификации интеграционного процесса. Но это должно быть подкреплено стремлением государств-членов и их народов к интеграции и проведением реформы органов в плане их подготовки к расширению границ Сообщества за счет новых государств Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы. 1 мая 2004 года в ЕС вступили 10 государств, 1 января 2007 года присоединились Румыния и Болгария. С другими государствами готовятся или уже проводятся переговоры о вступлении.

255. Какую форму примет Евросоюз в конечном итоге, какая роль в нем отводится государствам-членам, представляется сегодня еще более неопределенным, чем когда-либо. Существует мнение, что Маастрихтский, Амстердамский и Ниццкий договоры знаменуют для Евросоюза "новый этап в процессе создания сплоченного союза народов Европы" (ст. 1 Договора о ЕС), и поставленные перед ним цели подтверждают стремление Союза к европейской идентичности (ст. 2). Однако вопрос о политической ориентации Евросоюза остается открытым, что означает ограничение дальнейшего прогресса и неопределенность его направления <768>. Концепции, требующие срочной разработки или уточнения, не должны ориентироваться на старые образцы этатизма (типа "федеративное государство Европа") <769>. Замена государств-членов европейским государством с ослабленным федеративным устройством приведет лишь к воспроизводству национально-государственных проблем на высшем уровне <770>. Здесь необходима гибкая система по-разному структурированных политических образований, которые от единоличной ответственности государств-членов путем дифференцированной ответственности продвинутся к созданию прочного, демократически легитимного сообщества, контролируемого правовыми государствами, нацеленного на обеспечение мира и безопасности, на достижение в государствах-членах и Союзе стабильного равновесия, гарантирующего свободу личности, экономическую мощь и социальную безопасность. Проект Конституционного договора ЕС не содержит убедительных ответов на эти вопросы. Его провал в результате референдумов во Франции и Нидерландах в 2004 году должен подтолкнуть к поиску необходимых ответов. Беспрецедентный феномен Евросоюза сегодня не облечен в соответствующую юридическую форму. В книге, посвященной объединениям государств, пора открыть новую главу <771>.

--------------------------------

<768> См.: Haltern. Gestalt und // v. Bogdandy (Fn 26) 803ff. Споры вызывает проблема гибких форм интеграции (различия в темпах развития Европы). См.: Grieser. Flexible Integration in der Union: Neue Dynamik oder der Rechtseinheit? 2003.

<769> Об этом см.: Oeter. // v. Bogdandy (Fn 26) 59ff.

<770> H.P. Ipsen. Verfassungsbestrebungen aus der Sicht deutscher Verfassungstradition // Gemeinschaftsrecht in Einzelstudien, 1984, 63 (65ff); . Verfassungsziele der EG/EU // Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Loseblatt (1999), A I Rn 66; см. также: Graf Vitzthum (Hrsg). , 2000.

<771> E. Klein. Die Integration im Licht unterschiedlicher Rechtssysteme // Kroker/Deschamps (Hrsg). Europaein Weg zum Frieden, 1991, 115 (133f); v. Bogdandy. Supranationale Union // v. Bogdandy (Fn 26).

Пятый раздел.