Эффективность и результативность государственного и муниципального управления

Понятие «эффективность» изначально было разработано в рамках экономики, и лишь в середине прошлого века вошло в тезаурус административной науки. Однако, в отличие от экономики, в государственном и муниципальном управлении эффективность по сей день остается одним из наименее однозначных, раз и навсегда определенных понятий. Эффективность в государственном управлении является, пожалуй, самой «проблематичной» категорией, поскольку именно в рамках этой категории определяются цель и издержки государственного управления в современном обществе.

В сегодняшней политико-управленческой практике разработка и внедрение критериев и показателей эффективности госуправления является не решенным этапом административного реформирования. Этому этапу практически во всех странах, вступивших на путь реформ государственно-административного управления, предшествуют определение стратегии национального реформирования (1) и функционально-структурная оптимизация деятельности органов исполнительной власти (2).

В зависимости от приоритетных причин необходимости оценивания деятельности госсектора, а также основных субъектов такой оценки, выделяют три этапа эволюции термина «эффективность в государственном управлении»[71].

1) 1960-е гг. – первая волна актуализации проблематики «эффективности государственного управления».

Ко второй половине XX в. практически во всех развитых государствах назрела необходимость решения социальных проблем. В недрах исполнительной власти стали активно разрабатываться программы, направленные на создание социальной инфраструктуры, систем социальной реабилитации, совершенствования социального обеспечения и проч. Ярким примером социальной ориентированной государственной программы является Программа по борьбе с бедностью президента США Л. Джонсона (1964г.) Конечно, в то время «социалка» была для госсектора новым, неосвоенным полем деятельности. Прежде всего потому, что воздействие на социальную сферу отличается наименьшей предсказуемостью результатов и, тем более, последствий. Соответственно, для того, чтобы определить, адекватна ли данная социальная программа общественным потребностям, выявить ее приоритеты, необходима была объективная оценка результатовновых программ. Причем, она должна была вырабатываться не «кабинетным» (усилиями исключительно органов государственной власти и управления), а публичным путем (с активным вовлечением в процесс оценивания заинтересованных групп общественности). Соответственно, основными субъектами оценки государственных социальных программ в 1960-х гг. были внешние по отношению к государству научно-исследовательские учреждения, общественные организации. Заказчиком таких исследований выступало государство, а предметом и критерием исследований были, в первую очередь, социальные эффекты реализуемых программ.

2) Конец 1970-х – 1980-е гг. – вторая волна оценивания государственно-управленческой практики.

К этому времени в США и западно - европейских странах оценивание институциализируется какнеобходимая часть деятельности госаппарата. Однако, все большее значение начинает играть «экономический» фактор социальной эффективности. Ранее он практически не учитывался вследствие того, что главной задачей эффективного госуправления субъекты оценивания и исполнители целевых программ считали достижение социального результата. То есть, почти не принимались в расчет издержки (финансовые, материальные, человеческие и т.д.), что, в конечном счете, не могло не привести к усугублению государственного долга и прогрессирующему дефициту государственного бюджета, особенно в социальных государствах. Наверное, самым ярким примером стала ФРГ, попавшая в «тиски» собственной социальной политики[72]. Высочайший уровень государственных социальных гарантий, громадные инвестиции в экономически отсталые земли Восточной Германии обусловили огромный дефицит госбюджета. Сходная ситуация к тому времени наблюдалась практически во всех развитых государствах: Великобритании, Швеции, Японии, Испании. Фактически финансовые трудности были выражением глубокого кризиса социального государства, классического индустривльного общества и адекватной им системы административного управления.

Помимо бюджетного дефицита, весомым экономическим фактором становится наличие нефтяного кризиса и необходимость сбережения топливных ресурсов. Соответственно, определение эффективности государственного управления переориентируется на оценивание эффективности по издержкам. По сути, оно становится инструментом экономического анализа эффективности издержек и способа контроля за госпрограммами. Основными субъектами оценивания государственного управления на данном этапе становятся сами чиновники, а большинство из высокозатратных социальных программ подлежит сокращению/свертыванию. Конечно, это не могло не вызвать недовольства общественности сервисом государственного сектора.

3) Начало 1990-х гг. – наст. время – третья волна осмысления эффективности в государственно-административном управлении.

Контекст политико-административных реформ, проведенных (проводимых) в это время практически во всех странах, диктует необходимость пересмотра концепции госуправления, в том числе и основ оценивания государственного и муниципального сектора. Вначале англосаксонскими, а затем и другими государствами осуществляется переход от «классического управления» к «государственному менеджменту по результатам». Именно концепция «государственного менеджмента по результатам» легла в основу нового подхода, новых принципов и методов оценки эффективности деятельности администрации.

С этих современных позиций, «эффективное» управление представляет собой деятельность ориентированной на потребителя организации, оказывающей государственные услуги. В культуру госслужащих привносится дух предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре управления.

Оценки эффективности государственного управления про­водятся сегодня различными организациями. Этот факт отражает общественное признание важности качества бюрократии для решения проблем, волнующих современное общество. При этом в зависимости от содержания проблемы под эффективностью госу­дарственного управления понимается различный диапазон характеристик государства и его институтов. Иногда под этим понятием подразумевают качество государства в целом как единства трех ветвей власти — законо­дательной, исполнительной, судебной. Отсюда вытекает и набор компо­нентов оценки, в который входят характеристики подотчетности власти, ее прозрачности, соблюдения верховенства закона – иными словами, парадигмальные компоненты правового демократического социального государства.

С точки зрения глобального социально-экономического результата, составляющего смысл эффективности госуправления в 1960-е гг., эффективность государственного управ­ления проявляется в его воздействии на социально-экономическое разви­тие страны, региона. Интуитивно понятно, что такое воздействие значительно. Однако убедительно выразить его в количественных оценках не всегда удается, так как очень сильно и неоднозначно влияние условий и факторов, не связанных напрямую с системой государственного управ­ления (например, влияние фактора «предпринимательская культура» на результат «практикуемый механизм лоббирования»). Поэтому попытки оценить государственное управление че­рез его конечный эффект в экономике сегодня хотя и интересны, но в основном с исследовательской точки зрения[73]. Их практическое применение вряд ли возможно, поскольку сравнение различных наборов социально-эко­номических показателей не позволяет сделать вывод о качестве данной управ­ленческой системы, ее вкладе в динамику развития, наконец, ценности (субъективной полезности) результатов управления для потребителей. Кроме того, чтобы измерить этот вклад, нужно прежде всего формализовано описать саму систему государственного управления (а это с социально-экономических позиций почти всегда представляет огромные затруднения). К тому же, комбинация факторов, определяющих профиль каждой конкретной государственности, уникальна. Все это существенно сужает диапазон использования

В более узком понимании государственное управление рассматривает­ся с точки зрения эффективности его организации, результативности ад­министрирования, рациональности институтов и функций исполнитель­ной власти. Такой подход к оценке качества не лишен социально-экономической подоплеки и в то же время в большей степени отвечает потребностям совершенствования управления и может дать информацию для выработки конкретных мероприятий по политико-административному реформированию.

В связи с этим, под конечной целью оценивания деятельности государственных органов понимают сегодня определение степени адекватности системы государственно-административного управления (ее организации, средств и результатов деятельности) законным потребностям граждан-пользователей услуг.

Вопрос эффективности государственного управления актуализирован российской государственно-политической властью не так давно, поэтому фундаментальные отечественные теоретические исследования данной категории пока единичны. В то же время, появилось множество переводных интерпретаций категории «эффективность» в отечественной административной науке и практике. И это неслучайно: ведь Россия пошла по западно-европейскому пути административного реформирования; соответственно, все отечественные разработчики проблематики эффективности госсектора увидели своей главной задачей интерпретацию западной теории оценивания государственного управления.

И первой трудностью на этом пути является адекватный семантический перевод «эффективных» терминов на русский язык, их адаптация в отечественной управленческой практике.

Дело в том, что современный словарь оценивания госсектора в преуспевших в административном реформировании западных странах включает десятки взаимосвязанных терминов, каждый из которых имеет однозначную семантическую трактовку и четко определенное место в системе оценивания.

Несмотря на эти терминологические трудности, в современной российской управленческой науке можно наблюдать процесс формирования подхода к осмыслению эффективности государственного управления в контексте политико-административных реформ.

В рамках такого подхода, эффективность государственного управления представляет собой системный, многоуровневый показатель деятельности государственно-административных организаций и учреждений, ориентированной на конкретные, значимые для потребителя государственных услуг результаты.

Эффективность в государственном управлении представляет собой соотношение результата с целью[74]. Однако, цель государственного управления, в отличие от цели субъекта предпринимательства, не может носить сугубо экономический характер. Таким образом, государственно-управленческая эффективность и экономическая эффективность не тождественны. Последняя представляет собой соотношение эффекта / результата / дохода / прибыли к потраченным издержкам / затратам / ресурсам и, соответственно, может быть повышена двумя путями:

- за счет максимизации выгод по сравнению с затратами;

- за счет экономии ресурсов.

Экономические субъекты обычно выбирают второй путь, поскольку процесс преобразования затрат в выгоды легче всего происходит за счет экономии. Синонимами экономической эффективности поэтому являются «рентабельность» и «продуктивность». Однако, если речь идет об управлении процессами и явлениями в государстве, нужно помнить, что субъект воздействия имеет дело не просто с экономическими, а с социально-экономическими проблемами, решение которых может быть priori затратно, т.е. неэффективно с экономической точки зрения.

Нередко понятие эффективности в государственном управлении определяют в рамках категории «качества». Данное отождествление, будучи не вполне терминологически правильным, может быть объяснено ожиданиями и требованиями, предъявляемыми общественностью к государственным услугам. Качество товаров/услуг государственного управления может трактоваться как степень соответствия товара/услуги предварительно установленному стандарту и обоснованным требованиям всех потребителей.

Когда говорят о качестве государственного управления, обычно употребляют такие термины, как надежность, долговечность, комфортность и оперативность обслуживания, внешнее оформление. Множественность характеристик качества объясняет существование «конкурентных» целей и планов в области качества, исходящих от структурных подразделений одной организации.

Обращаясь к методологии оценивания государственного сектора за рубежом, следует, в первую очередь, рассмотреть т.н. подход «3E»: «Effectiveness» - “Efficiency” – “Economy”[75].

1) Effectiveness (результативность) – степень достижения поставленных целей и планируемых объемов государственных услуг; является основным конечным показателем эффективности деятельности органа исполнительной власти.

Так, наиболее результативной из реализованных будет считаться та программа, результаты которой максимально приближены к установленным.

2) Efficiency (продуктивность) – показатель эффективности используемых ресурсов в соответствии с полученным результатом; является аналогом экономической эффективности, повышение которой может быть достигнуто путем экономии издержек.

Принимая данный показатель за основной, можно считать наиболее продуктивной ту программу, на которую выделено/затрачено минимум бюджетных средств.

3) Economy (экономичность) – относительная экономия ресурсов, получаемых за счет применения различных способов оказания бюджетных услуг при заданных их объемов; выражает относительную стоимость альтернативных способов достижения поставленных результатов.

Например, наиболее экономичной будет такая альтернатива решения проблемы снижения младенческой смертности в регионе, результаты которой будут достигнуты ценой наименьших бюджетных расходов.

Кроме деления «3Е», распространено членение показателей эффективности на показатели процессов, показатели непосредственного результата и показатели конечного эффекта[76].

Показатели эффективности процессов – описательные или количественные показатели эффективности, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение подготовки и исполнения решений государственного органа/государственного служащего в части совершения/принятия необходимой последовательности действий/решений. Это показатели эффективности управленческого цикла, степени совершенства процесса исполнения.

Показатели непосредственного результата - описательные и количественные показатели эффективности, характеризующие выполнение государственным органом /госслужащим мероприятий, направленных на достижение целей/задач данного государственного органа, а также качество принятия и исполнения управленческих и иных решений. Непосредственные результаты – величины промежуточные, характеризующие степень и/или этап достижения стратегических показателей эффективности; они обычно выражаются в конкретных количественных значениях и сравниваются с установленными целевыми показателями.

Показатели конечного эффекта – это описательные и количественные показатели эффективности и результативности, характеризующие степень достижения государственным органом определенной цели и представляющие собой измеренное состояние субъекта правоотношений / измененное состояние качества общественных отношений, на которое направлена деятельность государственного органа.

Конечно, субъекту оценивания эффективности гораздо удобнее оперировать с количественными показателями, т.к. их можно использовать при составлении аналитических отчетов, прогнозов и т.д. Но далеко не все показатели управленческой деятельности поддаются количественной оценке (например, при оценке качества обслуживания посетителя необходимо учесть и «неисчислимую» степень вежливости, корректности госчиновника). Поэтому при определении эффективности деятельности госоргана наряду с количественными обязательно вводятся и описательные показатели обслуживания.

Не менее важным вопросом является установление целевых значений для каждого из разработанных показателей эффективности, т.е. конкретных величин и/или характеристик, которых должен достичь в своей деятельности за отчетный период госорган/служащий.

В соответствии с современным подходом к оцениванию, следует особенно подчеркнуть, что только совокупное использование данных показателей эффективности может дать оценку деятельности государственно-управленческой структуры; игнорирование хотя бы одного из указанных показателей неизбежно ведет к смещению стратегической цели оценивания.

В этой связи, осмысление современной концепции оценки эффективности государственного управления диктует необходимость выявления комплекса требований, которым должна отвечать система оценивания:

1. Социально-экономическая обоснованность системы показателей эффективности государственного управления.

Данное требование является первостепенным, ибо подчеркивает социально-экономическую сущность и содержание деятельности административного управления. Это означает, что чиновник в своей деятельности должен ориентироваться прежде всего не на получение экономической выгоды (например, путем сдачи в аренду частным лицам бассейна, находящегося в муниципальной собственности), а на решение социальных проблем граждан – пользователей услуг данной государственной организации (повышения качества и степени доступности пользования данным бассейном социально незащищенных категорий граждан).

2. Автономия административной подсистемы, реализующей государственно-политические решения, от центра принятия политических решений и оценки эффективности.

Это означает, что госорган / должностное лицо, занимающееся стратегическим планированием и оценкой деятельности подведомственных государственных организаций, должен быть дистанциирован от этих ведомств. Данное дистанциирование повысит объективность оценивания и - что не менее важно в контексте управления о результатам - обеспечит ответственному «исполнителю» необходимую свободу при достижении требуемого результата/эффекта.

3. Сопоставимость показателей эффективности по вертикали и горизонтали управления.

Вертикальная сопоставимость показателей эффективности предполагает «матрешечный» принцип их разработки: каждый нижестоящий по вертикали административного управления показатель конкретизирует, дополняет, раскрывает вышестоящий. Так, для системы административного управления самые высшие, интегративные показатели деятельности устанавливаются для министерств и являются стратегическими ориентирами деятельности для включенных в них ведомств; министерские показатели конкретизируются на уровне ведомств и закрепляются в административных регламентах; ведомственные – на уровне департаментов, управлений, отделов и закрепляются на уровне положений о них; последний уровень эффективности составляют показатели деятельности государственного служащего, которые устанавливаются в служебном контракте и должностном регламенте.

Горизонтальная сопоставимость показателей эффективности означает установление одинаковых основ оценки деятельности статусно равных ведомственных структур и/или государственных должностей сходных категорий и групп.

4. Система показателей эффективности должна включать не только показатели государственного административного, но и политического управления.

Данная система должна быть выстроена таким образом, чтобы по ней можно было оценить деятельность не только административного, но и политического управления, т.е. эффективность и востребованность общественностью реализуемой политики. Это, в частности, предполагает:

- фиксацию требований по оцениванию в законодательстве;

-действенность механизма политической ответственности (а не только и не столько юридической) за недостижение показателей эффективности политическими субъектами;

-функционирование института, ответственного за проведение оценивания государственными органами по системе показателей;

-внедрение системы управления по результатам в политико-административные отношения.

Перечисленным требованиям отвечает, например, система оценивания исполнительной власти в США[77]. Она функционирует на основе GPRA («Government Performance Result Act») — Закона об эффективности в США 1992 г. Он предусматривает, что американский Минфин контролирует эффек­тивность деятельности министерств с помо­щью трех документов. Первый документ - пятилетний стратегиче­ский план, с помощью которого контролируется выполнение миссии департамента либо агентства. Данный план является основой для определения целей на год и измерения соци­альной эффективности достигнутых результатов, помимо этого — ос­новой для разработки ежегодного плана. В ежегодном плане фиксируются меро­приятия по достижению миссии, там фиксируются показатели эф­фективности. При этом показатели эффективности фиксируются достаточно жестко, они должны быть количественными и показывать рост нормативов по сравнению с их ростом в предыдущие годы, на что выделяются деньги. Далее, на основе ежегодного плана административное управление верстает бюд­жет и передает его в Конгресс, где определяются параметры бюджет­ных расходов. Третий документ, который соответствует плану, — еже­годный отчет о результатах. Он содержит сравнение достигнутых по­казателей социальной эффективности с запланированными. При этом административно-бюджетное управление действительно контролирует индикаторы, поскольку в результате обнаружения несоответствий правомочно закрыть программу, либо принять рекомен­дации по корректировке бюджета, либо даже отстранить главы де­партамента.

5. Показатели результатов в системе оценивания должны быть дополнены соответствующими показателями процессов.

Ориентация исполнителя исключительно на результат деятельности в административно-управленческой практике обычно усиливает риск неоправданного увеличения затрат на достижение цели. Управленческая практика демонстрирует, что в отсутствие надлежащего государственного и публичного контроля за процессом исполнения политических решений административная система неизбежно начинает «работать на собственные интересы», списывать бюджетные средства на собственные нужды (нередко не без заинтересованного участия политических субъектов), таким образом, снижая эффективность процесса. Примерами затратно-неэффективной процедуры исполнения могут служить отчеты ведомств СССР, в которых статья «административные расходы» составляла до 30% (!) совокупного объема затрат, либо не искорененная еще в России практика «отката».

Любопытно, что идея оценивания политических процессов возникла в результате кризиса легитимности государственной власти в демократически развитых странах (США, Великобритания) и явилась одним из способов публичного контроля за субъектами политического управления. Однако, с переходом на коммерциализацию госсектора, контрактирование оценка эффективности политических процессов, к сожалению, все более уступает концепции оценивания по результатам.

5.При разработке показателей эффективности государственного управления должны быть учтены стратегические приоритеты государственной организации (1) и обоснованные потребности пользователей услуг (2).

Специфика положения государственно-административных органов состоит в том, что, с одной стороны, они подведомственны и подотчетны вышестоящему государственному органу, который осуществляется стратегическое планирование их деятельности; с другой стороны, они призваны удовлетворять запросы граждан. При этом, ожидания органов стратегического планирования и граждан часто не совпадают: если первые стремятся сохранить (сократить) бюджетные расходы на государственные услуги за счет средств налогоплательщиков, то вторые, наоборот, выступают за расширение услуг госсектора и повышение их качества без лишних затрат из собственного кармана.

7. Публичная разработка и утверждение показателей эффективности

Поскольку конечная цель государственного управления – удовлетворение потребностей граждан, показатели работы госоргана, равно как и их целевые значения, должны разрабатываться и утверждаться не «кабинетным» путем, а с широким привлечением общественности, в первую очередь непосредственных пользователей услуг, предоставляемых данным ведомством. В то же время, и рядовые государственные служащие должны полчить возможность участвовать в определении стратегических показателей эффективности госоргана: это обеспечит разделяемое видение в организации, повысит уровень корпоративной культуры.

8. Показатели эффективности должны мотивировать (стимулировать) государственных служащих к их достижению.

К сожалению, все чаще управленческая практика демонстрирует, что даже самая совершенная система показателей эффективности деятельности госоргана оказывается неработающей. Причина этой неработоспособности кроется в том, что самым мощным мотивационным стимулом для госсужащих среднего звена является карьерный рост, требующий от служащего таких добродетелей, как исполнительность, пунктуальность, «умеренность и аккуратность». Это исходит из специфики госслужбы как профессиональной деятельности по «служению государству и обществу». Кроме того, госслужащие обычно не видят, не осознают конечного результата (эффекта) от своей деятельности, и только в случае необходимости «припоминают» стоящие перед департаментом (а тем более перед государственной службой в целом) цели, расплывчато говоря об обеспечении безопасности или повышении качества жизни. Подобный стиль и традиции поведения, конечно, не могут стимулировать служащих повышать свою эффективность. В то же время, внедряющаяся в настоящее время концепция бизнес-управления разрушает «некоммерческие» основы мировоззрения госслужащего. В результате, как показал опыт административного реформирования в ряде зарубежных стран, мероприятия, направленные против традиционных веберовских ценностей госслужбы, в той или иной мере способствуют падению уровня служебной культуры и росту коррупции[78].

Таким образом, специфика системы государственного управления, ее отличия от бизнес-сектора предопределяют ряд ограничений внедрения показателей эффективности для оценки деятельности госсектора[79]:

1. Монополия государственных учреждений на некоторые товары/услуги. Несмотря на то, что сегодня концепция государственного аутсорсинга приобретает все большую популярность, объективно существуют функции и виды деятельности, имманентно присущие государству в силу его статуса, поэтому их передавать коммерческому или некоммерческому сектору не представляется возможным (например, выдача паспорта). Таким образом, государство является естественным монополистом в определенных сферах. А у монополиста нет стимула к эффективной работе.

2. Затруднения в выявлении конкретной «продукции» или результата государственно – управленческой деятельности; соответственно, трудность в определении показателей ее количественных и качественных характеристик. Продукция бизнес-сектора достаточно конкретна, осязаема, и потому поддается оцениванию; но такое далеко не всегда бывает в государственном учреждении – например, поликлинике или университете. К тому же, государственный служащий, работающий в большой структуре, редко может увидеть значимость своей работы для конечного результата деятельности госорганизации. Для него не сформировано «разделяемое видение» миссии этой структуры; следовательно, он не мотивирован должным образом к достижению этой миссии.

3. Противоречивость целей и потребностейсубъектов определения спектра, объема и качества государственных услуг и субъектов их потребления. Субъектами, определяющими деятельность органов административного управления, (т.е. объем, спектр и качество государственных услуг), являются политики (министры, депутаты Федерального Собрания и проч.). И хотя их конечной целью является повышение уровня и качества жизни населения, имманентной тактической задачей всегда будет стремление снизить сэкономить государственные ресурсы. Напротив, целью налогоплательщиков является снижение налогов при одновременном повышении качества и росте спектра и объема госуслуг.

4. Проблема стандартизации государственных услуг, включающих большую долю «творческого» начала. Хотя на современном этапе административного реформирования стандартизации обязательно подлежат все виды государственных услуг, на практике легко «поддаются» стандартизации далеко не все государственные услуги. Особенно трудно стандартизировать – а следовательно, разработать адекватные деятельности показатели эффективности - те виды работ, в которых нет или почти нет управленческой рутины.

5. Проблема мотивации чиновников к достижению показателей эффективности служебной деятельности. Главным мотивационным фактором для поступления на службу и ее несения традиционно является возможность стабильного карьерного роста, стабильного роста денежного вознаграждения за службу, а основным критерием поощрения, продвижения по служебной лестнице являются не экстраординарные предпринимательские качества, а профессионализм и опыт, который нарабатывается годами. Поэтому большинство госслужащих уже по роду своей деятельности лишены серьезных стимулов повышать свою эффективность. Конечно, многие государства, внедрив принцип «эффективности» на госслужбе, тем самым нанесли сокрушительный удар по профессиональному сообществу служащих. Такая политика, думается, противоречит как традициям отечественной госслужбы, так и актуальнейшим для сегодняшней России задачам укрепления современной российской государственности и поднятию ее престижа.

Лекция 8.