Организации старателей

24 января 1848 г. Джеймс Маршалл и группа, состоявшая из индейцев и мормонов, обнаружила в Американской реке в Калифорнии золото. Хотя они поклялись держать открытие в тайне, всего через четыре месяца об этом узнали газетчики в Сан-Франциско. Это открытие «стало причиной самого, пожалуй, значительного добровольного переселения народов, какое только знала мировая история, названного современниками "калифорнийской золотой лихорадкой"»¹²⁶. Ближайшие результаты были внушительными: «Фермеры бросали свои плуги прямо в поле. Солдаты и моряки дезертировали. Лавочники оставляли магазины на произвол судьбы. За одну ночь Сан-Франциско совершенно обезлюдел»¹²⁷. Всего за год число старателей в Калифорнии достигло 100 тыс. человек, а еще через два года их стало 300 тыс.

Когда воодушевленные надеждой старатели попадали в Калифорнию, чтобы выкопать богатства из ее недр, их встречала совершенно нетронутая земля, по которой еще не прошел сапог землемера¹²⁸. Тем не менее с точки зрения закона они были правонарушителями, потому что значительная часть облюбованных ими земель была буквально опутана притязаниями¹²⁹. К началу золотой лихорадки большая часть земель принадлежала федеральному правительству, до 9% площади Калифорнии было роздано еще правительством Мексики*, а значительная часть остальных земель представляла собой горные, пустынные или недоступные территории¹³⁰. И несмотря на тот факт, что федеральное правительство наштамповало, как мы видели, сотни законов о землепользовании, в Соединенных Штатах не было закона, регулирующего продажу или сдачу в аренду земли, содержащей драгоценные металлы¹³¹. Более того, конгресс явным образом исключил «земли, содержащие минеральные богатства» из общего закона от 1841 г. о первоочередном праве на покупку земли.

Взрывчатая смесь, образованная из наличия распределенных правительством Мексики наделов, физического отсутствия их

* Территория нынешнего штата Калифорния (США) после образования независимого мексиканского государства в 1821 г. принадлежала Мексике. В результате Американо-мексиканской войны 1846-1848 гг. она была присоединена к США.

собственников, присутствия множества жаждущих этой земли скваттеров и недейственности федерального закона, потребовала немедленного создания внелегальной системы землепользования. Некоторые историки, такие как Пизани, считают, что у поселенцев не было больших возможностей для выбора. Если бы они заняли мексиканские наделы земли в надежде, что правительство США не признает законность решений мексиканских властей, возникала перспектива утратить все вложения в обустройство. Но если бы они купили землю у претендента, получившего надел от Мексики, появлялась возможность утратить не только вложения в обустройство, но и расходы на покупку»^J . В то время как поселенцы заводили свой порядок в сфере землепользования, правительство искало решение в рамках существующего статутного права. Проблема заключалась в том, что оно действовало слишком медленно. В 1851 г. конгресс создал комиссию для оценки юридической действенности прав собственности на землю, созданных решениями мексиканских и испанских властей. Хотя официальный срок, отведенный этой комиссии, окончился в 1856 г., суды и Главное земельное управление еще на несколько лет затянули окончательное решение вопроса. В результате поселенцам для поддержания хоть какого-то порядка пришлось все в большей степени полагаться на внелегальное право. Они были буквально принуждены к этому, потому что, по словам одного историка права, «чем больше затягивается процесс принятия решений, тем больше угроза судебных тяжб и применения силы»¹³³.

Подобно скваттерам Среднего Запада, объединившимся в ассоциации претендентов на землю, старатели имели возможность опереться на две нормы прецедентного права: на преимущественное право покупки и на право занимающего землю на плоды своих трудов по ее обустройству¹³⁴. Поэтому они и создали организации, способные регулировать внелегальные права и обязательства отдельных горняков по отношению к своим участкам. Эти контракты получили название «регламенты горных округов». Старатели были уверены, что если они тщательно составят свои регламенты, в максимально возможной степени учитывая при этом существующие законы государства, правительству рано или поздно придется заключить с ними компромисс.

Старатели все проделали с величайшей скрупулезностью. В большинстве случаев принятие регламентов горных округов проходило в девять этапов. Прежде всего, горняки расклеивали объявления или созывали устно массовое собрание в общеизвестном месте для формирования нового округа. Во-вторых, прямо на митинге старатели устанавливали границы округа, сферу полномочий властей и давали ему имя (обычно в честь географической достопримечательности, открывателя первого золотоносного участка или человека, взявшегося за организацию округа). В-третьих, они вводили ограничения на число возможных для одного старателя заявок. В большинстве горных округов открыватель новой золотой жилы или залежи имел право на две заявки, тогда как все остальные — только на одну. Возможность скупать уже оформленные заявки обычно не ограничивалась при условии, что при покупке были «добросовестно учтены ценность участка, сделка была должным образом зарегистрирована и выписан документ на право собственности».

В-четвертых, полноценными участниками горного округа могли быть только граждане США или те, кто имел все законные основания для получения гражданства. Таким образом все лица мексиканского и азиатского происхождения автоматически исключались в силу расовых предрассудков эпохи. Старателей мексиканского или азиатского происхождения даже обвиняли в том, что они, не сделав ничего «для процветания людей, присваивают себе плоды их тяжкого труда» и что они подвергают опасности нравы «молодых [американских] мужчин... лишенных поддержки и влияния семьи». В-пятых, регламенты фиксировали предельные размеры участков: 150—300 футов в длину для крупных заявок и вплоть до ширины лопаты в случае малых залежей. Обычно на каждой стороне участка отводилась полоса отчуждения для рытья тоннелей и устройства отвалов, но так, чтобы эти сооружения не залезали на соседние участки. В-шестых, регламенты устанавливали для старателей правила определения границ своих участков. Обычно для того, чтобы застолбить участок, было достаточно вывесить табличку с датой, именем заявителя и названием округа.

В-седьмых, в регламентах предусматривалось создание регистрационной конторы для ведения и хранения официальных документов и устанавливался порядок регистрации заявок. Регистраторов зачастую выбирали сроком на один год. Что еще важнее, регламенты требовали от старателей «подавать заявки на регистрацию участков в течение пяти—тридцати дней с даты его столбления, а регистратор был обязан вести учет такого рода заявок, а также фиксировать переход участков в пределах округа из рук в руки». В-восьмых, регламенты устанавливали требования к разработке участков, определяли «время, объем и характер» работ, которые следовало провести, чтобы сохранить право собственности на участок. Наказанием за «несоблюдение этих требований была угроза конфискации». Наконец, регламенты устанавливали систему разрешения спорных вопросов¹³⁵.

Столкнувшись с прорехами в федеральном горном законодательстве, золотоискатели проявили юридическую смекалку и создали вполне дееспособное горное законодательство. Договариваясь между собой, они защищали свои права и повышали ценность своей собственности в ожидании, когда правительство вступится и придаст законную силу их притязаниям. Использование внелегальных инструментов для создания прав собственности едва ли было редким случаем. Внелегальность была тогда, как и сегодня в третьем мире, обычным делом. В ближайшие за открытием золота годы Калифорния получила примерно 800 отдельных горных округов, каждый со своим собственным набором правовых установлений¹³⁶. Законность и силу этим установлениям придавали сплоченность и единодушие граждан. Историк Чарлз Говард Шинн замечает, что «в дела округов никогда не было вмешательства извне со стороны любых алькальдов (мэров), советов или мировых судей. Округ представлял собой сплоченную политическую организацию, и во многих местах такое положение сохранилось даже после создания штата. Делегаты из сопредельных округов часто встречались для обсуждения вопросов о границах или о местном самоуправлении, и сообщали о результатах переговоров своим избирателям на митингах, проходивших под открытым небом на берегу реки или склоне холма»¹³⁷.

Большинство политиков заняли позицию поддержки притязаний старателей, и суды охотно давали легальный статус их вне-легальным установлениям. В 1861 г. судья калифорнийского Высшего суда, выступая в процессе «Гор против Макбрейера», заметил по поводу таких внелегальных установлений: «Достаточно того, что старатели договорились между собой — на открытом или на специально созванном собрании — о своих местных законах, чтобы они признавались законами для определенной местности и действовали до тех пор, пока не будет доказано, что здесь есть некий обман, или не всплывут какие-либо другие основания отвергнуть эти законы»¹³⁸.

Одной из причин той легкости, с которой регламенты горных округов получали официальный статус, было то, что их создатели опирались на совокупность принципов, идей и процедур, близких к предусмотренным тогдашним законодательством. Лэси отмечает, что регламенты округов «отражали накопленные веками мудрость и обычаи... Советов горняков оловянных шахт в Корнуолле; практику горных округов в Дербишире; организационные принципы и деятельность бургомистров в Саксонии; декреты и распоряжения вице-королей Новой Испании и Перу; некоторые обычаи и установления горных округов, возникших на золотоносных песках Миссури»¹³⁹. Например, «когда старатель подавал заявку, полностью соответствующую горняцким правилам и обычаям, фактическое владение частью заявленного участка с четко определенными границами обеспечивало за ним право собственности на весь заявленный участок. Ведь это не может быть не чем иным, как реализацией одного аспекта... закона о владении вопреки противоположным притязаниям»¹ . Юрист, обслуживавший интересы старателей, пишет о том, как их закон воспроизводит и упрощает положения легальной системы прав собственности:

По старательскому праву, нашедший золото является сам для себя высшим должностным лицом, принимающим решение о необходимости занять участок, он сам себе присваивает титул собственника, устанавливает границы участка и объявляет себя его владельцем... Устное сообщение является эквивалентом письменного заявления; размечая границы, он выполняет функции землемера; горное право определяет возможность землеотвода, а регистрация всего этого выборным чиновником придает операции оттенок законности. Публично-правовой и непоколебимый характер всему этому придает участие народа, представителем которого является старатель¹⁴¹.

Сплав внелегальной и легальной моделей права заполнил правовой вакуум в сфере, связанной с разработкой минеральных богатств Америки, то есть выполнил ту же роль, что и современные организации скваттеров в странах третьего мира. На протяжении 1850-х гг. конгресс не сделал даже попытки установить свою юрисдикцию над рудными богатствами западных штатов. Историки строят догадки, что, возможно, успех старательского самоуправления оправдывался распространенной тогда политической философией, а может быть, дело было в том, что страна была целиком поглощена решением вопроса о рабстве и угрозой отделения южных штатов¹⁴². Возможно, юристы, входившие в число американских законодателей, просто сочли, что старатели и сами хорошо справляются с законотворчеством. Одно, по крайней мере, ясно: бездействие конгресса повысило доверие к общественному договору, который старатели сами разработали и которому сообщили высокую действенность¹⁴³.

Но в 1860-х гг. Гражданская война и необходимость ее как-то финансировать, а также потребности инвесторов в штатах Калифорния, Невада и Колорадо подвигли конгресс к соединению тысяч разрозненных законов в единое горное законодательство. Центральную роль в дебатах сыграло стремление инвесторов получить внятные правила землеотвода. Современник тех событий отмечает, что из-за отсутствия стандартной системы титулов собственности «капиталисты не желали вкладывать деньги в проходку и обустройство шахтных стволов и в монтаж оборудования, чтобы найти жилу, которая по [старательскому] горному праву может бесконечно подразделяться по содержанию металла»¹⁴⁴. Федеральное правительство всерьез приступило к поиску методов регулирования горного дела на федеральных землях¹⁴⁵. Согласно Лэси, конгрессменов из западных штатов больше всего заботил вопрос о «надежности прав собственности и возможности приобретать минеральные месторождения по разумной цене:

Конгресс впервые объявил национальные месторождения полезных ископаемых открытыми для разработки гражданами США в 1866 г. — через 18 лет после того, как сотни тысяч старателей приступили к поискам золота на федеральных землях в Калифорнии. Закон 1866 г. явным образом устанавливал, что все работы по поиску и добыче минеральных ресурсов должны осуществляться в соответствии с теми «местными правилами и обычаями горных округов», которые не противоречили законам Соединенных Штатов¹⁴⁷. Задачей закона было не «разрушить права, созданные внелегальным образом», а укрепить их с помощью «здравых принципов и положений... которые, не противореча действующим горным законам, сообщат им единообразие и приведут в соответствие с единым законодательством»¹⁴⁸. Другим существенным аспектом этого первого варианта федерального горного законодательства было то, что «основу закона составили заимствования из регламентов горных округов Горная долина (штат Калифорния)... и Золотая гора (штат Невада)»¹⁴⁹. Принимая этот закон, конгресс даже счел необходимым одобрить гениальную способность американцев вырабатывать внелегальные установления:

Существенно важно, чтобы этот замечательный свод законов, созданный людьми для упорядочения своих повседневных отношений и представляющий собой высочайшее свидетельство об исключительном даре американского народа закладывать основы власти и порядка, был сохранен и усилен. Идея народного суверенитета выражена здесь с величайшей ясностью и просто обязывает нас не разрушить, а, напротив, усилить ее и утвердить бесспорным авторитетом государственной власти¹⁵⁰.

Таким образом закон, принятый в 1866 г., не только признал действенность общественных договоров, возникших за пределами легального права, но также дополнил их принципами и правами, вытекающими из преимущественного права собственности на занятый и обустроенный участок земли. Закон также предоставил возможность получить права собственности на землю, размежеванную или нет, любому частному лицу или ассоциации, которые вложили не менее 1000 дол. в ее обработку и обустройство. Это было явным признанием того, что закон должен поощрять и защищать деятельность, повышающую ценность земли.

10 мая 1872 г. конгресс принял общий свод горного законодательства, образовавший фундамент действующего и по сей день горного права США. Этот закон сохранил два самых важных принципа закона 1866 г.: признание юридической действенности самодеятельных старательских регламентов и право любого, способствовавшего обустройству месторождения, на приобретение у правительства прав собственности на него по разумной цене¹⁵¹. В течение 20 лет все внелегально созданные права собственности получили санкцию государственного закона и были легализованы. Даже Верховный суд, который своей враждебностью к внелегальным правам спровоцировал реакцию в поддержку скваттеров, подтвердил действенность федерального горного законодательства от 1866 и 1872 гг. в решении по делу «Джен-нисон против Кирка». Согласно решению суда, два эти закона «дали законный статус правам собственности, приобретенным в соответствии с местными обычаями, законами и решениями судов... [и] признали обязанность правительства уважать права частной собственности, возникшие с его молчаливого согласия и одобрения. Они не устанавливают никакой новой правовой системы, но всего лишь санкционируют, упорядочивают и признают законной уже существующую и использовавшуюся людьми систему правовых отношений»¹⁵². В 1880-х гг. внелегальные законы и обычаи горных округов были полностью включены в единую и последовательную систему легальных прав собственности .

***

К концу XIX в. американские политики и судьи проделали большую работу по кодификации прав собственности, и путь им в этом деле прокладывали скваттеры. То же самое верно и в отношении поселений: когда в 1862 г. конгресс принял знаменитый Закон о гомстедах, обещавший бесплатно 160 акров земли каждому поселенцу, желающему в течение пяти лет жить на ней и обрабатывать ее, он только санкционировал положение, уже реализованное самими поселенцами¹⁵⁴. Несмотря на все легенды, окутывающие Закон о гомстедах, большинство поселенцев устроилось на земле еще до его принятия конгрессом. «Между 1862 и 1890 гг. население Соединенных Штатов выросло на 32 млн человек, но лишь около 2 млн из них осели на 372 649 фермах, созданных в силу положений Закона о гомстедах»¹⁵⁵. К тому времени, когда конгресс окончательно утвердил этот закон, у поселенцев уже были в наличии альтернативные законные средства

получить права собственности на участки государственной земли¹⁵⁶. В историческом плане Закон о гомстедах знаменует собой окончание долгой, изнурительной и непримиримой вражды между элитарным законодательством и новым порядком вещей, созданным напором массовой иммиграции и грандиозного поселенческого движения, поставивших вопрос о создании открытой и устойчивой социально-политической системы. Включив в себя многие из внелегальных установлений поселенцев, государственный закон легитимировал самого себя, став законом для большинства населения Соединенных Штатов, а не только для незначительной верхушки этого населения.