Принцип прямого действия

Под принципом прямого действия понимается непосредственное действие и обязательная применимость норм права ЕС на всей территории Союза и относительно всех субъектов европейского права. Это означает, что нормы права ЕС обязательны во всей своей полноте для всех государств-членов, институтов ЕС, а равно физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государств — членов ЕС.

Принцип прямого действия имеет два важнейших аспекта. Во-первых, он обязывает государства-члены, национальную администрацию и судебные учреждения непосредственно применять нормы права ЕС независимо от того, каково отношение национальной администрации к регулированию конкретных проблем, осуществляемому на уровне ЕС. Неприменение обязательных норм права ЕС или их неполное или ошибочное применение квалифицируется как нарушение действующего права и влечет ответственность. Во-вторых, принцип прямого действия предполагает, что нормы права ЕС наделяют непосредственно напрямую правами и налагают обязанности на частных физических и юридических лиц. Соответствующие права, основанные на норме права ЕС, подлежат обязательной защите со стороны национальных судебных органов. Любое физическое или юридическое лицо, полагающее, что его права и интересы нарушены в результате неприменения или недолжного применения нормы права ЕС, может обращаться за защитой в компетентные национальные судебные органы. Эта защита должна быть оказана национальным судом на тех же условиях и основаниях, которые определяют действие суда при вчинении иска на основе внутригосударственного права.

Толкование и внедрение принципа прямого действия права ЕС — непосредственная заслуга Суда ЕС. Одним из первых решений Суда в этой области стало постановление по делу «Ван Генд» от 5 февраля 1963 г. Рассмотрев это дело, Суд сделал ряд важных выводов, имевших принципиальное значение для последующего развития права ЕС. Компания «Ван Генд», импортер химикалиев, оспорила в судебном порядке решение о повы-

Глава 4. Квалификационные характеристики европейского права 79

шении таможенных пошлин на ввозимые ею продукты. Она ссылалась на ст. 12 Договора о Сообществе, которая запрещала такое повышение как противоречащее интересам построения общего рынка. Правительство Нидерландов, поддержанное правительством Бельгии, полагало, что за отсутствием акта им-плементации национальный судебный орган не вправе принять предъявленный иск к своему производству.

Суд установил, во-первых, что Договор о Сообществе «пред
ставляет собой не простое соглашение, создающее только вза
имные обязательства между договаривающимися государства
ми»; во-вторых, что субъектами правоотношений, возникаю
щих на основе учредительного договора, выступают не только
государства, его заключившие; в-третьих, что деятельность ин
ститутов ЕС по реализации полномочий «оказывает воздейст
вие в равной степени как на государства-члены, так и на их
граждан». Из сказанного был сделан обобщающий вывод о том,
что «Сообщества представляют собой новый международный
правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои
суверенные права в определенных областях и субъектами кото
рого являются не только государства-члены, но и их граждане.
Право Сообщества вне зависимости от законодательства госу
дарств-членов не только налагает обязанности на частных лиц,
но также наделяет их правами, которые становятся частью их
правового достояния. Эти права возникают не только в том
случае, когда они прямо выражены в договоре, но также вслед
ствие обязательств, которые договор строго определенным об
разом налагает на частных лиц, равно как на государства-члены
и институты Сообщества». По мнению Суда, сама природа
ст. 12 Договора о Сообществе, о которой шла речь в данном де
ле, идеально приспособлена к прямому применению. Посколь
ку эта статья налагает конкретное негативное (запрещающее)
обязательство на все государства-члены, то это, в свою очередь,
предполагает, что и граждане могут воспользоваться такого ро
да обязательством. Окончательный вывод по этому вопросу,
сделанный Судом, был совершенно категоричен. «В соответст
вии с духом, общим смыслом и буквой Договора о Сообществе
статья 12 должна быть истолкована как оказывающая прямое
действие и порождающая индивидуальные права, которые под
лежат защите национальными судами»¹.
------------------

¹ Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 1—10.

80 Часть I. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 4. Квалификационные характеристики европейского права 81

Конечно, постановление по делу «Ван Генд» не решало всю проблему в целом. Речь шла о конкретном применении конкретной статьи, а сформулированное Судом более или менее общее правило касалось так называемых негативных обязательств. Следует также иметь в виду, что речь шла о статьях Договора о Сообществе и формально акты вторичного права не затрагивались. А между тем их прямая применимость вызывала ряд вопросов.

Статья 288 ДФЕС, воспроизводящая прежнюю ст. 249 Договора о Сообществе, перечисляет и характеризует юридически обязательные акты, принимаемые институтами ЕС. При этом указывается на прямое действие только одного вида актов — регламентов, которые имеют особо важное значение, как правило, носят общий характер, регулируют наиболее важные сферы общественных отношений и являются обязательными и применимыми во всех своих составных частях. Однако в том, что касается других разновидностей нормативных правовых актов ЕС, какое-либо указание на их прямое действие отсутствует. Соответственно перед Судом в ходе его практической деятельности неизбежно встал вопрос, насколько принцип прямого действия применим к актам, издаваемым институтами ЕС, помимо регламентов. В своей последующей судебной практике Суд дал в целом расширительное толкование понятия и применения принципа прямого действия. В то же время он в определенной степени ограничивает его применимость, устанавливая определенные требования к возможному прямому применению нормативного правового акта.

В решении по делу № 39/72 «Комиссия Европейских сообществ против Итальянской Республики» от 7 февраля 1973 г. Суд ЕС постановил, что все методы имплементации, которые препятствуют прямому действию регламента Сообщества и их одновременному и унифицированному применению во всем Сообществе, противоречат Договору. Идя по пути расширительного применения принципа прямого действия, Суд определил, что необходимость принятия мер по имплементации нормативного правового акта ЕС не лишает его прямого действия. Это имело особенно важное значение применительно к такому виду нормативных правовых актов, как директива. Связано это с тем, что директива не устанавливает непосредственно конкретных правил регулирования тех или иных правоотношений. Она определяет лишь цели и задачи регулирования, оставляя за

национальным государством выбор методов и средств их реализации. Директива также устанавливает срок, в течение которого она должна быть претворена в жизнь. Суд ЕС в серии своих решений уточнил особенности прямого действия директивы. Главное из них состоит в том, что частные лица при предъявлении иска могут ссылаться на директиву в случае, если они полагают, что она не была реализована в срок или реализована ненадлежащим образом. Директива, которая адресуется государству — члену ЕС, порождает лишь «вертикальное» действие принципа. Это означает, что эффект прямого действия распространяется на взаимоотношения частного лица и государства, но не на отношения между частными лицами (горизонтальное применение).

Давая расширительное толкование применению принципа прямого действия, Суд ЕС увеличил как круг лиц, наделяемых правом оспаривания директивы, так и круг ответчиков. В него, в частности, были включены наряду с государством и публичные юридические лица. Суд сделал также вывод о том, что необходимость принятия мер по имплементации директивы неравнозначна признанию обусловленности ее прямого действия. Иначе говоря, неприменение государством положений директивы равнозначно нарушению права. В свою очередь, неправомерная практика или действия не могут служить оправданием допущенного нарушения. С этим связаны также разъяснения Суда о необоснованности ссылки на подобные нарушения иными государственными органами или отсылки к затягиванию принятия акта имплементации тем или иным государственным органом (например, парламентом в силу длительности законодательной процедуры).

Наконец, Суд дал также расширительное толкование применению принципа прямого действия относительно положений учредительных договоров. Им была сформулирована, в частности, концепция самодостаточности. Суд исходит из того, что ряд норм учредительных актов могут применяться напрямую, даже если отсутствуют изданные в их развитие акты вторичного права. Это касается, в частности, тех постановлений учредительных актов, которые напрямую формулируют позитивное обязательство или запрет. В итоге обобщающая практика привела к признанию на концептуальном уровне прямого действия за правом ЕС в целом.

82 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

Глава 4. Квалификационные характеристики европейского права 83

Однако подобного рода вывод нуждается в определенной корректировке. Дело заключается в том, что нередко акты первичного, а иногда и акты вторичного права содержат постановления, излагающие принципы, которые указывают лишь рамки осуществляемых действий или содержат программные положения. Поэтому при решении вопроса о возможности применения такого рода постановлений необходимо принять во внимание положение о том, что норма права может иметь прямое действие только в том случае, если она обладает качествами и свойствами, необходимыми для ее реализации. Иначе говоря, правовая норма может быть применена только при условии, если она устанавливает конкретные права и обязанности, если она носит достаточно ясный и непротиворечивый характер или если ее применение не обусловлено изданием другой нормы права. Требования к исполняемости правовой нормы сформулированы, в частности, в деле Франкович и др. Это, конечно, не значит, что правовые нормы, имеющие своим источником акты Европейских Сообществ, но не отвечающие в полной степени технико-правовым требованиям, не могут оказывать воздействия на регулирование правоотношений. Такого рода нормы-принципы, рамочные нормы и другие аналогичные нормы зачастую могут служить основанием, используемым Судом для толкования применяемой нормы права. В этом их юридическая ценность и значимость. Однако по общему правилу прямое действие имеют нормы позитивного права. Именно эти положения легли в основу концепции, проводящей разли-\ чие между прямым действием и прямым применением. Прямое J действие имеют все нормы права ЕС, прямое применение — / лишь те, которые отвечают требованиям реализуемости.

Осуществлению принципа прямого применения призвано содействовать специальное положение, включенное в текст ст. 4 ДЕС. Оно обязывает все государства-члены «принять все меры общего или специального характера, необходимые для выполнения обязательств, вытекающих из Договоров, или являющихся результатом действия актов, принятых институтами».

4.3. Принцип интегрированное™

В соответствии с этим принципом нормы права ЕС рассматриваются как автоматически интегрированные в национальные правовые системы государств-членов. Принцип интегрирован-

ности означает, что все нормы права ЕС автоматически инкорпорируются в их национальные правовые системы. Они подлежат применению национальной администрацией и судами в том же порядке и в том же объеме, как и соответствующие нормы национального права. Значение этого принципа особенно важно для стран с дуалистическим режимом применения норм международного права. В таких странах, как Великобритания, Италия и др., даже ратификация международно-правового акта не означает его инкорпорации в национальное право. Соответственно, на нем не может основываться вчинение иска, и он не будет в обязательном порядке применен судебным органом. Для этого необходимо принятие специального акта парламента. Так было сделано, в частности, в Великобритании для введения в действие ЕКПЧ. При вступлении Великобритании в ЕС Палатой общин была одобрена в форме акта парламента Европейская Хартия, которая предусмотрела применение в стране правовых установлений ЕС, как предшествующих вступлению в Сообщество, так и всех последующих. В сочетании с признанием верховенства норм права ЕС Великобритания весьма существенно скорректировала неписаное конституционное право страны.

Характеризуя содержание и свойства принципа интегрированное™, Суд ЕС в своем решении от 3 апреля 1968 г. записал, что «положения права Сообщества проникают (penetre) во внутренний национальный правопорядок без помощи мер национального характера». Более развернутую характеристику содержания и значения принципа интегрированности Суд дал в решении по делу Франкович и др. В нем, в частности, записано: «Необходимо, прежде всего, напомнить, что Договор о Сообществе создал собственную интегрированную в правовые системы государств-членов правовую систему, которая обязательна для их судебных учреждений и субъектами которой выступают не только государства-члены, но также и частные лица, находящиеся под их юрисдикцией... Следует также напомнить, что, как это вытекает из неизменной практики Суда ЕС, национальные судебные учреждения обязаны в пределах своей юрисдикции применять право ЕС, обеспечивать максимальную эффективность его норм и защищать права, которыми оно наделяет частных лиц»¹.

Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. С. 306—307.

84 Часть 1. Европейское право: содержание, природа и особенности

Принцип интегрированности норм права ЕС в национальные правовые системы находит подтверждение также и непосредственно в учредительных актах. При подписании Договора о ЕС по этому поводу была принята специальная Декларация. Она подчеркивает необходимость инкорпорации нормативных правовых актов ЕС в национальные правовые системы. Особое значение придается при этом инкорпорации директив, прямое действие которых не оговорено непосредственно в учредительном акте. Соответственно требование инкорпорации директив в национальные правовые системы в значительной мере дополняет судебную практику ЕС, поскольку инкорпорация делает бесспорным прямое применение правовых норм, имеющих своим источником директиву. В названной Декларации особо подчеркивалось, что «основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства является полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообщества в пределах установленных ими сроков»¹. Принцип интегрированности призван обеспечить достаточно полное и максимально эффективное применение норм права ЕС непосредственно национальной администрацией, судебными учреждениями и всеми иными субъектами европейского права.

Глава 5 ЮРИСДИКЦИОННАЯ ЗАЩИЩЕННОСТЬ

В главе характеризуется роль национальных судебных органов государств-членов и европейских судебных инстанций в защите прав и интересов, основанных на нормах европейского права