Структура доходной части местного бюджета

По основным источникам формирования средства, поступающие в местный бюджет, можно сгруппировать следующим образом:

1) государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти (федеральными или региональными) в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством, в том числе:

§ закрепленные доходы ¾ это доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах), на постоянной или долговременной основе, в установленном порядке поступают в местный бюджет,

§ регулирующие доходы ¾ это доходы, которые используются для достижения баланса между доходами и расходами, поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года); к регулирующим доходам относятся: отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации (т. е. суммы, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня), субвенции (т. е. суммы, выделяемые на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории), средства, полученные из вышестоящего бюджета по взаимным расчетам и из фондов финансовой поддержки;

2) собственные средства муниципального образования ¾ средства, создаваемые за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. п.), и налоги, закрепляемые на постоянной основе за соответствующим бюджетом законодательством Российской Федерации;

3) заемные средства, бюджетная ссуда и муниципальный кредит (например, взаимный кредит, предоставленный одним муниципальным образованием другому, привлеченные средства в результате эмиссии муниципальных облигаций, кредиты банков и пр.).

Данный вид структуры доходной части местных бюджетов определяет самостоятельность муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы резко повышает его зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

По отношению к плану (предсказуемости) доходные статьи бюджета подразделяются на запланированные и незапланированные (сверхплановые), по периодичности поступления ¾ на ежемесячные, ежегодные, ежедневные, ежедекадные, разовые.

34.3. Налоги как основной источник доходов
муниципального бюджета

Для большинства стран мира налоги ¾ основной источник дохода. По своей природе налоги ¾ это платежи, обладающие следующими свойствами:

§ беспричинностью, т. е. отсутствием каких-либо конкретных услуг, за которые они взимаются;

§ относительной стабильностью;

§ регулярностью платежей.

Традиционно выделяются следующие виды налогов:

§ налоги с граждан;

§ реальные (или имущественные) налоги;

§ акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);

§ налоги на потребление.

Налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой ¾ как мощный регулятор хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить процессы, происходящие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, насколько органы местного самоуправления способны влиять на формирование налоговой базы. В связи с этим необходимо проанализировать существующие системы налогообложения с точки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государстве.

Системы налогообложения в различных странах складывались исторически, поэтому все они имеют свои особенности. Независимо от способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти существуют общие принципы построения указанных систем. На их основании можно говорить о трех основных системах налогообложения:

1) системе надбавок и отчислений:

2) системе размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по видовому признаку;

3) системе размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Следует помнить, что ни одна из этих систем в чистом виде, как правило, не применяется, а лишь берется за основу.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и долевое распределение их между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков:

1) наличие регулирования бюджетов на всех уровнях;

2) наиболее простой способ увеличения собственных доходов ¾ перераспределение источников доходов между уровнями власти, что, в свою очередь, неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета;

3) отсутствие стимулов для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, потому что любая инициатива наказывается регулированием бюджета;

4) невозможность осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Попытки совершенствования данной системы с помощью использования региональных и местных надбавок не приводят к позитивным изменениям, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются. Некоторая модификация системы имеет место при разграничении доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы их начисления и сбора могут быть различными.

В странах с развитым местным самоуправлением наиболее распространена система, предполагающая разграничение источников доходов.

Основная масса налогов в рамках данной системы закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако возникает другая проблема: механизм разграничения источников доходов по видовому признаку оказывается достаточно сложным, и эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за определенными уровнями власти.

Структура налоговых поступлений консолидированного бюджета в Российской Федерации меняется из года в год, однако наибольшая часть доходов постоянно формируется за счет федеральных налогов. Так, например, доля последних в налоговых доходах консолидированного бюджета Ставропольского края ежегодно составляет 60-80%. Региональные налоги участвуют в формировании бюджета на 15-22%, а местные ¾ на 5-15%.

Помимо того, что доля федеральных налогов самая весомая, она ежегодно увеличивается за счет сокращения доли региональных и местных налогов (рис. 34.1). В последние годы в результате осуществляемой в стране налоговой реформы число местных и региональных налогов сократилось. В частности, с 2004 г. отменен региональный налог с продаж, а с 2005 г. ¾ местный налог на рекламу. Например, отмена налога с продаж повлекла за собой сокращение объема доходной части консолидированного бюджета Ставропольского края в сумме 711,9 млн руб., в том числе местных бюджетов ¾ на 427,1 млн руб., а упразднение налога на рекламу уменьшило доходы местных бюджетов на 30 млн руб.

Рис. 34.1. Структура налоговых доходов
консолидированного бюджета Ставрапольского края
в 2000 и 2005 гг.

По данным Государственного комитета по статистике Российской Федерации, в 1992-1998 гг. доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сократилась с 27 до 21%. Одновременно расходы муниципальных бюджетов увеличились с 28 до 31%.

Следует подчеркнуть, что местные финансы имеют некоторые важные особенности, сформировавшиеся в процессе осуществления в нашей стране рыночных преобразований. Развитие финансовой базы муниципальных образований в Российской Федерации связано с целым рядом объективных и субъективных противоречий. Некоторые из них носят скорее политический, нежели экономический характер. На протяжении последних лет решение проблемы по формированию эффективной экономической основы муниципальных финансов не обеспечивается законодательно. Существующая финансовая база муниципальных образований не может полноценно функционировать как система, создающая экономическую основу источников дохода, провозглашенных в Конституции Российской Федерации.⁴

Например, доходы бюджетов всех муниципальных образований Ставропольского края на 2005 г. сформированы в соответствии с требованиями глав 6-9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В результате в доходной части местных бюджетов возросла сумма налогов, закрепленных за ними на долгосрочной основе. Так, в бюджетах поселений их доля увеличилась на 3% и составила 51,3% общих доходов. По городским округам доля закрепленных доходов возросла с 36 до 67%, а по муниципальным районам она составляет 38%. Но при этом обострилась проблема дотационности муниципальных поселений. Количество поселений ¾ доноров краевого бюджета в 2005 г. сократилось с 19 до 8, а сумма средств, переданных из краевого бюджета в виде дотаций, возросла в 4,2 раза.

По результатам расчетов в бюджеты городских округов, муниципальных районов и муниципальных поселений следует передать доходы от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджет региона, по единым нормативам в размерах, указанных в табл. 34.1.

Таблица 34.1

Рекомендуемые единые дополнительные нормативы отчислений
от налогов в местные бюджеты, %

Источник.⁵

Если принять предлагаемую специалистом Министерства финансов Ставропольского края Т. А. Гридиной величину передачи с краевого уровня на местный единых дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, сократится количество дефицитных местных бюджетов и суммарная величина дефицита (в 1,54 раза), среднедушевая бюджетная обеспеченность городских округов и муниципальных районов увеличится в 1,4 раза, а муниципальных поселений ¾ в 1,2 раза. Очевидно, что после передачи нормативов сократятся и потоки денежных средств, централизуемых на уровне краевого бюджета, а затем направляемых обратно в местные бюджеты в качестве финансовой помощи.⁶

34.4. Распределение налоговых полномочий
по уровням власти

Существует довольно много аргументов как в пользу централизации доходов (существует не так много доходных источников, равномерно распределенных и привязанных к местам проживания граждан, а закрепление за нижними уровнями бюджетной системы неравномерно распределенных доходных источников усиливает дифференциацию территорий по уровню бюджетных доходов), так и децентрализации доходов (позволяет более полно учесть специфику местной налоговой базы, обеспечить более полный контроль над правильностью уплаты налогов налогоплательщиками).

На протяжении последних лет сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации достигается за счет централизации значительной части средств, а затем передачи их в региональные и местные бюджеты в качестве межбюджетных трансфертов. При этом органы власти не стремились к закреплению за муниципалитетами максимально возможного объема регулирующих налогов, а затем, лишь в случае их нехватки, к оказанию финансовой помощи.

С одной стороны, изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии их закрепления за определенными уровнями государственной власти. Однако, с другой стороны, теоретические исследования в этой области позволяют сделать вывод о том, что некоторые формы распределения налоговых полномочий могут привести к нарушению принципов справедливости и эффективности.⁷

Термин «распределение налоговых полномочий» относится к уровням государственной власти, ответственным за установление ставок и структуры распределения доходов от тех или иных налогов по уровням бюджетной системы, независимо от того, направляются или нет указанные налоговые доходы в бюджет этого уровня государственной власти.

В общих чертах при осуществлении межбюджетных отношений существует три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти.⁸

1. За субнациональными органами власти могут быть закреплены полномочия по регулированию всех налогов, которые поступают с территорий, находящихся под юрисдикцией этих органов. При этом устанавливается, что часть доходов должна передаваться на высший уровень бюджетной системы ¾ для удовлетворения расходных обязательств национального правительства. Однако такой вариант может снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации. Он не представляет собой самый эффективный метод мобилизации государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обязательств.

2. Закрепление всех налоговых полномочий за национальным правительством и последующая передача средств нижестоящим органам путем грантов или трансфертов, а также путем установления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам в бюджеты нижестоящего уровня. Основной недостаток этой системы ¾ полное отсутствие связи между уровнем власти, на территории которого собираются те или иные налоги, и уровнем принятия расходных решений, в то время как подобная связь служит основной предпосылкой для создания эффективной системы межбюджетных отношений. Указанный способ распределения налоговых доходов прямо противоположен первому варианту.

3. Закрепление некоторой части налоговых полномочий за местными или региональными органами власти, а в случае необходимости, ¾ компенсация недостающих доходов путем закрепления доли от регулирующих налогов либо путем перечисления трансфертов в местный бюджет. Ключевой вопрос при осуществлении подобной схемы распределения доходов ¾ выбор налогов, закрепляемых за местными и региональными органами власти (местных региональных налогов), а также федеральных (регулирующих) налогов, определенная доля поступлений от которых зачисляется в региональные местные бюджеты. Тот факт, что сразу несколько уровней государственной власти получают право регулировать процедуру взимания различных налогов, порождает проблему оптимального распределения налоговых полномочий между данными уровнями власти. Указанный способ является промежуточным (по сравнению с первыми двумя) вариантом распределения доходных полномочий.

Авторы исследований приходят к заключению о том, что, с одной стороны, существует определенный набор правил, предписывающих порядок распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти. С другой стороны, из анализа налоговых полномочий вытекает вывод о необходимости строгого соответствия расходных и налоговых полномочий на всех уровнях бюджетной системы. В результате невозможно создать универсальную оптимальную систему, которая была бы применима ко всем государствам с многоуровневым бюджетным устройством.⁹

В нашей стране разграничение налоговых полномочий различных уровней власти регулируется положениями Конституции, Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации. Доходными источниками местных бюджетов считаются налоги, имеющие стабильный характер поступлений, сравнительно равномерно распределенную и немобильную налоговую базу (налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц).

На региональном уровне концентрируются налоги, имеющие более неравномерно распределенную базу налогообложения, циклический характер поступлений (транспортный налог, налог на имущество организаций). Доходы от таких налогов получены благодаря усилиям региональных властей.

На федеральный уровень бюджетной системы направлены доходы от налогов с высокой мобильностью и неравномерностью базы, переносящих налоговое бремя в другие регионы (платежи за пользование природными ресурсами, акцизы на подакцизные товары).

Вместе с тем, вероятно, закрепление НДС в полном объеме за федеральным бюджетом не вполне обосновано, поскольку с точки зрения критериев экономической эффективности, социальной справедливости и равномерности размещения базы целесообразно частично передать этот налог на региональный и местный уровни. Как считают специалисты, необходимо изменить и статус транспортного налога. Учитывая особенности его администрирования, равномерность распределения базы налогообложения, экономическую целесообразность, его следовало бы определить как местный налог, устанавливаемый городскими округами и районами с равным зачислением в бюджеты районов и городских округов.¹⁰

По отдельным положениям распределения налоговых полномочий в перечисленных выше основополагающих нормативных документах имеются противоречия. Так, в статье 132 Конституции Российской Федерации закреплено право органов местного самоуправления устанавливать свои налоги и сборы. В то же время анализ статей 53, 59, 64 Бюджетного кодекса и статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующих доходные полномочия всех уровней власти в стране, позволяет сделать вывод о жесткой централизации налоговых полномочий на федеральном уровне.

Существовавшая система закрепления доходов за бюджетами всех уровней не обеспечивала стабильности и предсказуемости в налогово-бюджетной политике федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований. Ежегодное изменение нормативов отчислений приводит к невозможности местных органов власти прогнозировать не только свою бюджетную политику, но и в целом ¾ социально-экономическое развитие муниципального образования. Более того, становится очевидным, что «муниципальные образования, не предпринимающие усилий по развитию своей экономической базы, живут за счет перераспределения финансовых ресурсов от более сильных муниципалитетов, что порождает иждивенчество. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации проще заниматься перераспределением финансовых ресурсов между поселениями, чем осуществлять региональную политику по их развитию и повышению инвестиционной привлекательности. Подтверждением является то, что ни в одном субъекте Российской Федерации не работают региональные программы по социально-экономическому развитию муниципальных образований».¹¹

Положение несколько меняется с вступлением в силу Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», который определяет источники доходов для федерального, региональных и местных бюджетов на постоянной основе. Так, за местными бюджетами закрепляются местные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования со стороны субъектов Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации складывается следующее распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы (табл. 34.2).

Таблица 34.2

Распределение налоговых доходов
по уровням бюджетной системы, %

Проанализировав нововведения указанного закона, можно прийти к выводу, что в основе построения межбюджетных взаимоотношений, как и прежде, лежит принцип «разделения» налоговых доходов, а не налоговых полномочий. И это несмотря на то, что в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. была признана необходимость расширить налоговые полномочия органов власти субъектов федерации и местного самоуправления. На наш взгляд, это не позволяет реализовать принципы децентрализации бюджетной системы и ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных и местных властей.

34.5. Механизм выравнивания доходов
муниципальных бюджетов

Чрезвычайно важная проблема поиска механизмов выравнивания бюджетных доходов обострилась в нашей стране после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», потому что, с одной стороны, резко выросло число субъектов бюджетного регулирования, а с другой стороны, все муниципальные образования стали равноправными в области формирования бюджета. В Российской Федерации с ее огромной территорией и различиями в условиях и уровнях жизни населения эта проблема представляется особенно сложной.

В федеральном законе предусматривается два механизма выравнивания.

1. В соответствии с государственными гарантиями, содержащимися в Конституции Российской Федерации, предполагается осуществлять выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный, бесплатного медицинского обслуживания, жилищный, бесплатной юридической помощи, экологический, социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). Под минимальным государственным стандартом в данном случае понимается перечень минимальных услуг, оказываемых государством населению. Минимальные государственные стандарты обеспечиваются федеральным и региональными бюджетами.

2. По нормативам минимальной бюджетной обеспеченности рассчитываются минимальные бюджеты, и в данной сфере решающей оказывается роль не федеральных, а региональных властей.

Как уже отмечалось, налоги составляют основу большинства бюджетов в сфере местного самоуправления, однако немалую роль в формировании местных бюджетов играют и неналоговые поступления, т. е. все поступления, которые органы местного самоуправления получают из иных источников. Вопрос об отнесении тех или иных групп доходов к налогам и неналоговым поступлениям весьма спорный, но, как правило, неналоговые поступления обладают некоторыми характерными признаками, отличающими их от налогов. В большинстве случаев эти поступления устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и носят локальный характер по конструкции и содержанию.

Применение санкционных мер в деятельности органов местного самоуправления крайне необходимо: это не только источник дохода, но и механизм реализации властных полномочий. Особенно велика роль санкций для обеспечения обязательности исполнения решений, принимаемых органами местного самоуправления. Так, сколь бы суровым и продуманным ни было решение о введении различных общеобязательных правил, одобренных органами местного самоуправления, эти правила не будут действовать без механизма принуждения ¾ в виде санкций за их невыполнение.

Муниципальный кредит

Использование кредитных ресурсов для развития муниципальных образований ¾ вопрос достаточно новый и пока еще слабо изученный. Характеризуя природу и происхождение муниципального кредита, прежде всего необходимо отметить, что кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и, следовательно, должны использоваться лишь для развития муниципального образования. Это правило не всегда соблюдается в муниципалитетах Российской Федерации, тем более что использование кредита весьма ограничено, так же как и само развитие муниципальных образований. Оно не носит коммерческого характера, поэтому не может принести местной власти доход, нужный для обеспечения кредита.

Источниками муниципального кредита могут выступать:

§ население;

§ государство;

§ частные кредитные учреждения;

§ другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

Сравнительная характеристика особенностей кредитования из первых трех источников представлена в табл. 34.3.

Таблица 34.3

Особенности кредитования из трех источников
муниципального кредита

Важной формой муниципального кредита является взаимный кредит, который подразумевает объединение ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Исследователь Л. А. Велихов выделяет четыре формы взаимного кредитования:¹²

1) посредничество при отыскании нужных кредитов;

2) создание учреждений, которые осуществляют взаиморасчеты между муниципальными образованиями без денег;

3) муниципальные банки, в которых ответственность ограничена долей участия каждого муниципального образования;

4) муниципальные банки взаимного кредита с солидарной ответственностью.

Применение той или иной формы взаимного кредита зависит от ряда условий и, прежде всего, от величины самого муниципального образования и его финансово-экономической мощности. Так, для городских органов местного самоуправления кредитная кооперация может осуществляться в рамках одного муниципального образования и выступать как взаимное кредитование производственной деятельности муниципальных предприятий через организацию муниципальных банков. Причем в ряде муниципальных образований уже сегодня формируются финансово-промышленные группы, в деятельности которых очень гибко учитываются все четыре формы взаимного кредитования. В данном случае орган местного самоуправления лишь участвует в организации кредитной кооперации, оставляя осуществление самих операций и ответственность по ним за муниципальными предприятиями.

Для экономически слабых муниципальных образований способ взаимного кредита перемещается на уровень отношений между муниципальными образованиями и выступает как форма объединения гарантий для получения наиболее дешевого и крупного займа, под который требуются солидные гарантии. В этом случае субъектами кредитной кооперации могут выступать органы местного самоуправления.

_________________

¹ Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2004.

² Государственные и муниципальные финансы: учебник / под общ. ред. И. Д. Мацкуляка. М.: Изд-во РАГС, 2003.

³ Закон Ставропольского края от 2 декабря 1994 г. № 12-кз «О бюджетном процессе в Ставропольском крае».

⁴ Государственные и муниципальные финансы: учебник / под общ. ред. И. Д. Мацкуляка. М.: Изд-во РАГС, 2003.

⁵ Гридина Т. А. Совершенствование бюджетной системы региона в условиях реформирования организации местного самоуправления (на материалах Ставропольского края). ¾ Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит». Ставрополь: СевКавГТУ, 2005.

⁶ Там же.

⁷ Трунин И. В. Фискальный федерализм: проблемы выбора налоговой и бюджетной политики российскими регионами.

⁸ King D. N. Local Government Economics in Theory and Practice. ¾ London: Routledge, 1992.

⁹ Boadway R. Recent Developments in the Economics of Federalism. ¾ Canada: Kingston, Ontario, Institute of Intergovernmental Relations, 2000.

¹⁰ Гридина Т. А. Совершенствование бюджетной системы региона в условиях реформирования организации местного самоуправления (на материалах Ставропольского края). ¾ Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит». Ставрополь: СевКавГТУ, 2005.

¹¹ Кирпичников В. А. Материалы Общероссийского совещания муниципальных финансистов и экономистов в г. Волгограде 18-20 июня 2003 г. // Финансы. 2003. № 8. С. 79.

¹² Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении и методах хозяйства. Обнинск: Институт муниципального управления, 1995.