Тема 4. Внебюджетные фонды и их роль в экономике
1. Сущность и необходимость внебюджетных фондов.
2. Виды внебюджетных фондов. Основные социальные внебюджетные фонды РФ.
Реформирование системы государственных финансов в 90-е годы XX столетия в России связано с появлением системы внебюджетных фондов. Создание их было продиктовано необходимостью безотлагательного решения отдельных жизненно важных для общества задач как социального, так и экономического характера.
Исторически внебюджетные фонды создавались двумя путями:
• выделение из бюджета определенных, особо значимых расходов
и создание специальных фондов для их финансирования;
• формирование фондов с собственными источниками доходов.
В современных условиях внебюджетные фонды представляют собой механизм перераспределения национального дохода, а иногда и части совокупного общественного продукта, с целью защиты интересов отдельных социальных групп населения, решения конкретных задач экономического характера.
Внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение и
управляются автономно от бюджета. Средства внебюджетных фондов находятся в государственной или муниципальной собственности. При превышении доходов над расходами фондов (т. е. наличии положительного сальдо) средства этих фондов зачастую используются многими странами на возвратной основе для покрытия бюджетного дефицита.
Фонды различаются по правовому положению и целям создания.
По правовому положению фонды делятся на государственные и местные. Первые находятся в распоряжении центральных властей (в государствах с федеративным устройством они могут находиться и в распоряжении властей субъектов федерации); вторые — в распоряжении органов местного самоуправления. В зависимости от целевой направленности расходования средств внебюджетные фонды подразделяются на: фонды социального назначения (их иногда называют фонды социального страхования) и экономические фонды. Первые предназначены в основном для решения задач социального характера, вторые имеют экономическую направленность.
В Российской Федерации к фондам социального назначения относятся:
1) Пенсионный фонд РФ (ПФ);
2) Фонд социального страхования РФ (ФСС);
3) Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (соответственно ФФОМС и ТФОМС).
Доходы государственных внебюджетных фондов РФ формируются за счет:
• единого социального налога (ЕСН);
• добровольных взносов физических и юридических лиц;
• других доходов, предусмотренных законодательством РФ.
Кроме того, средства могут поступать за счет капитализации части временно свободных средств фонда (покупка ценных бумаг, инвестирование).
До 2001 г. существовал также Государственный фонд занятости населения РФ. Эти фонды призваны обеспечить конституционные права граждан Российской Федерации на получение пенсий, социального пособия в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, на охрану здоровья и медицинскую помощь, защиту от безработицы и т. п.
Пенсионный фонд РФ
Крупнейшим из внебюджетных фондов России является Пенсионный фонд РФ. Его бюджет — второй по величине после федерального бюджета РФ и составляет около 50% федерального бюджета.
Главными задачами Пенсионного фонда РФ являются:
· выплаты в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий в виде трудовых, военных и социальных пособий, а также пенсий по инвалидности, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;
· выплата пособий по уходу за ребенком в возрасте от 1,5 до 6 лет, за выслугу лет, пособий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат;
· организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный
фонд Российской Федерации.
Источниками формирования средств Пенсионного фонда являются: 1) страховые взносы работодателей в виде отчислений от социального налога; 2) ассигнования из федерального бюджета (в том числе на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим, их семьям; социальных пенсий, пособий на детей старше полутора лёт); 3) средства, возмещаемые из бюджета в связи с назначением досрочных пенсий безработным; 4) средства, взыскиваемые с работодателей, в результате предъявления регрессивных требований; 5) доходы от капитализации временно свободных средств; 6) беспроцентные ссуды, займы и кредиты; 7) добровольные взносы юридических и физических лиц; 8) другие поступления.
Средства Пенсионного фонда направляются на: 1) выплату государственных пенсий; 2) выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; 3) оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам.
Более 90% расходов по выплате государственных пенсий производится органами социальной защиты населения через уполномоченные банки. В ряде субъектов РФ создана единая пенсионная служба, где назначение и выплата пенсий проводятся отделениями Пенсионного фонда. Страховые взносы в виде отчисления от социального налога собираются на счетах региональных отделений ПФ в субъектах РФ, откуда и осуществляется финансирование расходов в регионе. Перераспределение средств между региональными отделениями ПФ для обеспечения сбалансированности доходов и расходов осуществляет правление ПФ и его исполнительная дирекция. Отчеты об исполнении бюджета представляются правлением Пенсионного фонда на рассмотрение и утверждение в Федеральное Собрание РФ и Президенту РФ.
Фонд социального страхования
Фонд предназначен для управления средствами государственного страхования. Он выступает в качестве специализированного финансово-кредитного учреждения при Правительстве РФ.
Главными задачами Фонда являются:
• обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;
• участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования.
Средства Фонда формируются за счет:
· страховых взносов работодателей в виде отчислений от социального налога;
· страховых взносов индивидуальных предпринимателей, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, крестьянских (фермерских) хозяйств, адвокатов, обязанных уплачивать взносы в соответствии с действующим законодательством;
· доходов от капитализации временно свободных средств;
· ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов,
связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие радиационных аварий и их последствий;
· добровольных взносов граждан и юридических лиц;
· поступлений от реализации путевок, оплачиваемых за счет
средств Фонда;
· средств, взыскиваемых со страхователей в результате предъявления регрессивных требований;
· других поступлений.
Основными направлениями использования средств Фонда являются выплаты пособий:
• по временной нетрудоспособности работника;
• на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и
членов их семей, оплату проезда к месту лечения и отдыха;
• на погребение;
• семьям, имеющим детей, а именно: а) пособия по беременности и родам; б) единовременные пособия женщинам, вставшим на
учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; в) единовременные пособия при рождении ребенка; г) ежемесячные пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения
им возраста полутора лет; д) ежемесячные пособия на ребенка до
достижения им 16 лет, а на учащихся общеобразовательных
школ — до ее окончания, но не старше 18 лет.
Кроме того, значительные средства расходуются на: а) частичное содержание санаторных и оздоровительных центров, в том числе для детей и юношества; б) проведение НИР по вопросам социального страхования и охраны труда; в) обеспечение текущей деятельности ФСС.
Фонд обязательного медицинского страхования
Цель медицинского страхования состоит в предоставлении гарантий гражданам при возникновении страхового случая на получение медицинской помощи за счет накопленных средств, а также в финансировании профилактических мероприятий. Медицинское страхование осуществляется в Российской Федерации в двух видах: обязательном и добровольном.
Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.
Фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными государственными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями. Они предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечение финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.
Финансовые средства Фонда формируются за счет:
• страховых взносов работодателей в виде отчислений от социального налога;
• взносов территориальных фондов обязательного медицинского
страхования на реализацию совместных программ, выполняемых на
договорных началах;
• ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;
• доходов от использования временно свободных финансовых
средств федерального фонда;
• нормированного страхового запаса финансовых средств федерального фонда;
• добровольных взносов и иных поступлений, не запрещенных
законодательством РФ.
Основная функция Федерального фонда обязательного медицинского страхования состоит в выравнивании условий деятельности территориальных фондов по финансированию программ по обязательному медицинскому страхованию путем предоставления им субвенций. На эти цели расходуется свыше 85% бюджета ФФОМС.
Около 10% бюджета используется на финансирование материально-технического и лекарственного обеспечения учреждений здравоохранения федерального уровня. Отчет об использовании средств ФФОМС представляется в Правительство РФ и на утверждение в Федеральное Собрание РФ и Президенту РФ.
Источниками доходов территориального фонда являются:
• страховые взносы работодателей в виде отчислений от социального налога;
• страховые платежи на неработающее населения из бюджетов
субъектов РФ;
• доходы от использования временно свободных финансовых
средств фонда;
• нормированные страховые запасы финансовых средств территориального фонда;
• финансовые средства, взыскиваемые со страхователей, медицинских учреждений и других лиц в виде штрафных санкций.
Главными статьями доходов ТФОМС являются страховые взносы работодателей и страховые платежи на неработающее население. В совокупности они составляют до 90% доходов территориальных фондов. Соотношение между этими элементами доходов зависит от доли неработающего населения и финансовых возможностей бюджетов субъектов РФ.
Для финансирования мероприятий по реализации государственной политики занятости населения с 1992 до 2001 г. существовал Государственный фонд занятости населения РФ. Он был образован в соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации». Фонд занятости не имел статуса юридического лица, а средства Фонда находились в оперативном управлении и распоряжении Федеральной службы занятости населения и подведомственных ему территориальных органов. Фонд представлял собой трехуровневую систему, включающую фонды занятости в городах и районах, на базе которых создавались региональные фонды занятости, формировавшие федеральную часть фонда.
Основными функциями Фонда занятости являлись:
· профессиональная подготовка и переподготовка граждан, включая содержание (аренду) учебных заведений и выплату стипендий обучающимся по направлению органов службы занятости;
· выплаты пособий по безработице, а также оказание материальной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении;
· оплата временной нетрудоспособности безработным гражданам;
· создание и содержание информационных систем рынка рабочей
силы;
· организация общественных работ.
Финансовое положение Фонда занятости с 1996 г. характеризовалось как неудовлетворительное ввиду значительных долгов по социальным выплатам населению. Так, например, к началу 1998 г. задолженность государственного фонда занятости по выплате пособий по безработице, досрочных пенсий, стипендий и т. п. составила более половины всех фактически профинансированных расходов по этой статье.
С 2001 г. финансирование расходов, связанных с выполнением основных функций Государственного фонда занятости, осуществляется через бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ.
К экономическим внебюджетным фондам в Российской Федерации относятся ведомственные (отраслевые, межотраслевые) фонды и фонды территориального (регионального) развития. Они создаются на федеральном уровне по решению органов Федерального Собрания России, указами Президента, постановлениями Правительства, а на местном уровне — по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (местного самоуправления).
Ведомственные внебюджетные фонды создаются на федеральном уровне для финансирования конкретных программ развития отдельных отраслей, проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, социального и материально-технического обеспечения отдельных ведомств. Сроки существования их в Российской Федерации, к сожалению, крайне незначительны, что во многом предопределяется непоследовательностью и противоречивостью социально-экономической политики государства.
Региональные внебюджетные фонды характеризуются разнообразием форм формирования, исполнения и контроля за использованием средств этих фондов.