Источники правового регулирования конкуренции и монополии

В соответствии с данными направлениями можно выделить несколько основных источников правового регулирования конкуренции и монополии в России.

Конституция Российской Федерации 1993 г. Нормы Конституции занимают основополагающее место в иерархии любого отечественного законодательства, в том числе правового регулирования конкуренции и монополии. В сфере конкурентного права "в первую очередь к ним относится положение п. 1 ст. 8, провозглашающее принцип государственной поддержки конкуренции... последний выступает в качестве основной задачи правового регулирования всех областей законодательства о конкуренции и монополии, включая антимонопольное. Такой подход представляется правильным, так как антимонопольное законодательство с его задачей - ограничения монополизации экономики в целом (и отдельных рынков) - призвано служить именно развитию и защите конкуренции (конкурентных отношений). Антимонопольное правовое регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции, в чем и состоит его ценность" <1>.

По Конституции РФ "не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию" (ч. 2 ст. 34). Следует обратить внимание, что термин "монополизация" не вполне корректен, более логичным было бы использование понятия "монополистическая деятельность" (запрет на "монополистическую деятельность"), поскольку укрупнение производства и капитала, результатом которого может стать появление доминирующего положения у хозяйствующего субъекта или монополизация рынка, не всегда имеет негативные последствия, а в некоторых случаях дает и положительный социально-экономический эффект.

На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ). Эта норма является гарантией развития хозяйственной деятельности, рынков, конкуренции на территории России в части обеспечения свободы перемещения внутри страны товаров, услуг и финансовых средств. Тем не менее на практике вполне могут возникать обстоятельства, при которых государство вынуждено в известной мере ограничивать такую свободу в публичных целях защиты интересов общества и государства. Важно отметить, что такие ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом и только в тех случаях, которые указаны в ч. 2 ст. 74, - обеспечение безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Введение таких ограничений в иных целях или на основе иных актов, кроме федеральных законов, например на основе законов субъектов Российской Федерации, не допускается. Нарушение указанного правила органами власти, хозяйствующими субъектами - монополистами и/или иными лицами, обладающими для этого соответствующими возможностями, будет противоречить Конституции, принципам и нормам конкурентного регулирования.

Принятие конкурентного законодательства является "исключительной прерогативой Российской Федерации", так как в исключительном ведении Российской Федерации находятся вопросы установления правовых основ единого рынка (п. "ж" ст. 71). "Соответственно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, устанавливающие принципы функционирования единого рынка на всей территории Российской Федерации, включая основы антимонопольного регулирования" <1>, да и, добавим, конкурентного регулирования в целом.

Помимо прямых положений при рассмотрении системы конкурентного права следует учитывать и многочисленные нормы Конституции, которые косвенно влияют на процесс правотворчества и правоприменения в сфере регулирования и контроля отношений конкуренции и монополии, например базовые положения о гарантиях судебной защиты прав частных лиц, в том числе от неправомерных действий органов власти и иных лиц, и т.д.

Международные акты, заключенные от имени России соответствующими уполномоченными органами власти, по вопросам антимонопольной и/или - шире - конкурентной политики в целом. В теории международного права выделяется три вида международных договоров - межгосударственные, межправительственные и межведомственные.

К межгосударственным, межправительственным договорам с участием Российской Федерации:

- Парижская конвенция по охране промышленной собственности 1883 г.;

- Мадридские соглашения о пресечении ложных или вводящих в заблуждение указаний о месте происхождения на товарах и о международной регистрации товарных знаков 1891 г. и Протокол к Мадридскому соглашению о международной регистрации знаков (Мадрид, 1989 г.);

- Конвенция, учреждающая Всемирную организацию интеллектуальной собственности (Стокгольм, 14 июля 1967 г., в ред. от 2 октября 1979 г.);

- Всемирная конвенция об авторском праве (в ред. 1952 г.);

- Конвенция о распространении несущих программ сигналов, передаваемых через спутники, 1974 г.;

- Всемирная конвенция об авторском праве (в ред. 1971 г.);

- Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений (Парижский акт 1971 г.);

- Конвенция об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм (Женева, 1971 г.);

- Ниццкое соглашение о международной классификации товаров и услуг для регистрации знаков (Женева, 1977 г., с доп. 1979 г.);

- Будапештский договор о международном признании депонирования микроорганизмов для целей патентной процедуры (1977 г., с изм. 1980 г.);

- Договор о патентной кооперации (Вашингтон, 1970 г., с доп. и изм. 1979 и 1984 гг.) и др.

Среди международных актов, подписанных антимонопольным органом, есть и соглашения с зарубежными неправительственными организациями. К таким международным актам, в частности, относятся:

- Протокол о сотрудничестве между Государственным комитетом РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Центром развития внешней политики Университета Брауна (CFPD) (11 октября 1991 г.);

- Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и Центром потребительского права Католического университета г. Лувен-ла-Нев (Бельгия) о сотрудничестве в области защиты прав потребителей (Москва, 10 февраля 1994 г.);

- Протокол о сотрудничестве между МАП России и Международной ассоциацией юристов (Ай-Би-Эй) (22 декабря 1999 г.).

Федеральные конституционные законы (ФКЗ). Некоторые законы напрямую не регулируют процессы конкуренции и монополии, тем не менее косвенным образом влияют на реализацию конкурентной политики государства. К таким ФКЗ относятся, например: "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и др., так как в них содержатся нормы, необходимые для правильного осуществления судебных полномочий и судебной защиты прав, в том числе и в сфере правового регулирования конкуренции и монополии.

Кодексы и федеральные законы. Среди кодексов необходимо назвать:

Гражданский кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также отраслевые кодексы - Лесной, Водный и др.

Федеральные законы. Центральное, системообразующее значение в регулировании конкурентных отношений имеет Закон о защите конкуренции как основной акт антимонопольного законодательства, определяющий базовые полномочия антимонопольного органа по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе на товарных рынках и рынках финансовых услуг, рынках, связанных с использованием природных ресурсов, и др. Данный Закон устанавливает систему запретов для хозяйствующих субъектов и органов публичной администрации на незаконное поведение в сфере конкуренции и монополии, определяет виды нарушений антимонопольного законодательства и базовые положения по порядку их предупреждения, пресечения и применения мер ответственности, а также вопросы защиты гражданских прав в связи с нарушением виновными лицами антимонопольного законодательства, в том числе неправомерными действиями самого антимонопольного органа при реализации своей контрольной функции.

Закон о рекламе является специальным, уточняющим законом в области противодействия недобросовестной конкуренции. Он детализирует требования к рекламе в целях предупреждения, пресечения и применения мер ответственности за использование конкурентами средств рекламы для недобросовестной конкурентной борьбы на рынке рекламируемых товаров, работ или услуг. Называя Закон о рекламе среди источников противодействия недобросовестной конкуренции, следует сказать о том, что его значение шире. Он занимает одно из центральных мест в системе правового регулирования рыночных отношений, упорядочивает осуществление рекламной деятельности в России в целом, устанавливает понятийный аппарат регулирования отношений в сфере рекламы, определяет статус субъектов регулирования рекламного законодательства, в частности профессиональных участников рекламного рынка, определяет порядок контроля за соблюдением рекламного законодательства, полномочия антимонопольного органа по контролю рекламной деятельности не только в части борьбы с недобросовестной конкуренцией в сфере рекламы, но и в целом.

Законодательство, определяющее сферы, порядок деятельности, регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий: Закон о естественных монополиях, а также ряд специальных отраслевых законов, полностью или частично посвященных регулированию отдельных сфер естественных монополий: Федеральные законы "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию", "О связи", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Об электроэнергетике", "О почтовой связи", "О газоснабжении в Российской Федерации", "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса", - и другие нормативные правовые акты в сфере естественных монополий, в том числе акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, принятые в соответствии (и/или во исполнение) с федеральным законодательством о естественных монополиях. Это и кодексы Российской Федерации: Торгового мореплавания, Воздушный, Внутреннего водного транспорта, Водный.

Необходимо назвать ряд специальных законов в области регулирования внешнеторговой деятельности: Федеральные законы "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", "О таможенном тарифе", "О защите конкуренции" в части полномочий антимонопольного органа по даче заключений о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращении их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.

Указанные выше источники регламентируют применение защитных мер в отношении иностранных конкурентов в целях противодействия экономическим угрозам российскому предпринимательству, хозяйственной сфере в целом.

В российском праве также действуют механизмы ограничения прав иностранных инвесторов, в том числе их конкурентных прав, в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Основным источником установления и регламентации системы таких механизмов является Федеральный закон "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Законы, определяющие особенности правового регулирования конкуренции и монополии в отдельных сферах хозяйственной деятельности. Помимо Закона об электроэнергетике, среди них необходимо назвать законы, регламентирующие отдельные сферы финансовых услуг, такие как Федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "О рынке ценных бумаг", а также Закон РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации". Кроме того, здесь необходимо назвать отраслевые законы, устанавливающие особенности, дополнительные требования в области антимонопольного контроля в сфере использования природных ресурсов, которые также дополняют, но не исключают базовых требований антимонопольного законодательства, установленных в Законе о защите конкуренции. Среди таких отраслевых законодательных актов можно указать Закон РФ "О недрах", Постановление Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами", имеющее статус федерального закона, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и иные федеральные нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные положения и/или определяющие дополнительные особенности антимонопольных требований в отдельных сферах деятельности, в частности Закон РФ "О товарных биржах и биржевой торговле" и др.

Наконец, необходимо выделить группу актов, посредством которых осуществляется развитие конкуренции путем более не запретительных и контрольных, а стимулирующих механизмов. К этой группе можно отнести, во-первых, акты, закрепляющие нормы, направленные на поддержку предпринимательства, прежде всего малого и среднего бизнеса: Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Нормы, направленные на поддержку и содействие малому бизнесу, содержатся и в иных нормативных правовых актах, в частности в Законе о размещении заказов и Налоговом кодексе РФ. Кроме того, поддержка малого и среднего предпринимательства может осуществляться в регионах и на местном уровне на основе соответствующих актов субъектов и муниципальных образований России. К этой группе следует отнести и акты, направленные на решение задач адвокатирования конкуренции (см. Лекцию 19). Так, например, на сайте антимонопольного органа размещен проект целевой программы ведомства "Адвокатирование конкуренции" <1>.

Наконец, к этой группе можно отнести различные комплексные отраслевые, межотраслевые, межведомственные, федеральные, региональные и иные временные программы, стратегии развития в сфере конкурентной политики либо в определенных сферах хозяйства, но включающие различные проконкурентные механизмы и мероприятия. В соответствии с Конституцией России, на основании соответствующих положений указанных кодексов, законов принимаются необходимые, довольно многочисленные подзаконные акты, детально регламентирующие вопросы реализации конкурентной политики в конкретных сферах правового регулирования конкуренции и монополии. Такие акты уполномочены издавать в определенных случаях как федеральные органы власти, так и региональные и в ограниченном объеме - даже местные, например, в области контроля за размещением публичных заказов, в области регулирования локальных естественных монополий и др.

На федеральном уровне определенные отношения в сфере конкуренции и монополии могут регламентироваться нормативными правовыми актами Президента России, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений в сфере конкуренции и монополии. В ограниченном объеме нормативные правовые акты, связанные с осуществлением контрольной и надзорной деятельности в области конкурентного права, могут издавать правоохранительные органы. Важными источниками правового регулирования реализации конкурентной политики, на основе которых осуществляется координация деятельности уполномоченных в данной сфере органов власти между собой и с другими органами, общественными организациями, научными учреждениями и иными публичными образованиями, являются административные договоры. Как правило, такие договоры заключаются по вопросам взаимодействия и сотрудничества в целях реализации совместных задач и интересов в области конкурентной политики.

Важное значение как источник правоприменения в областях, регулируемых антимонопольным (конкурентным) законодательством, имеют акты высших судебных органов - Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а также акты и практика Конституционного Суда Российской Федерации.