Государственные внебюджетные фонды в бюджетной системе России

Особенностью традиционного страхования является наличие замкнутой раскладки ущерба на страхователей и возвратности внесенных денежных средств. Возмещение ущерба связано с наступлением страхового случая, обладающего признаками вероятности и случайности, в связи с чем аккумулированные страхователями денежные средства могут оставаться для получателей блага (застрахованных) невостребованными и использоваться страховщиком в качестве инвестиционного ресурса. Вместе с тем, социальное страхование отличается от традиционного страхования рядом следующих признаков:

· этот вид страхования является частью государственной системы социальной защиты населения, в связи с чем величины возмещений не зависят от социальной группы, представителем которой является конкретный застрахованный;

· защите подлежат имущественные интересы физических лиц, в виде восстановления затрат связанных с разнообразными социальными рисками;

· страховым риском признаются общепризнанные в обществе предполагаемые события, наступление которых влечет нетрудоспособность человека и, соответственно - утрату дохода, являющегося источником средств к существованию, а именно: физиологический риск (утрата здоровья, смерть); производственный риск (трудовое увечье); социально-демографический риск (многодетность, временная утрата трудоспособности); рыночный риск (снижение спроса на труд);

· в целях достижения финансовой стабильности системы социального страхования величины страховых выплат и страховых взносов нормативно закреплены.

Защита российским государством человека от названных социальных рисков закреплена в Федеральном законе от 16.07.1999 г. «Об основах обязательного социального страхования». В ст. 1 этого документа указывается, что обязательное социальное страхование – часть государственной системы социальной защиты населения, представляющая собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании.

Социальное страхование как вид социальной защиты населения получил воплощение в Российской Федерации в начале 1990-х годов в виде создания государственных фондов социального страхования (государственных внебюджетных фондов, ГВФ), а именно: Пенсионного фонда РФ (ПФР); Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС) и Фонда социального страхования (ФСС). По причине роста в начале 90-х годов ХХ в. уровня безработицы с целью защиты населения от неопределенности спроса на индивидуальный труд в России был также создан Государственный фонд занятости населения (ГФЗН), однако, в 2000г. из-за сокращения безработицы этот фонд был упразднен.

Благодаря существованию ГВФ, все граждане страны приобрели статус «застрахованных», т.е. получающих право на страховое (рентное) обеспечение; функция «страхователей» была возложена на работодателей застрахованных, а при их отсутствии - на бюджеты субъектов РФ.

В 2000 г. БК РФ закрепил государственные внебюджетные фонды в качестве звена бюджетной системы РФ. Соответственно, бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ принимаются по представлению Правительства РФ в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а для управления перераспределением ресурсов через бюджеты ГВФ, государство создало в каждом из них органы управления, наделив их полномочиями:

· главного администратора и администратора доходов бюджета;

· главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств;

· получателя бюджетных средств;

· главного администратора и администратора источников финансирования дефицита бюджета.

В отличие от расходов бюджетов публичных образований, расходы бюджетов ГВФ осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством о конкретных видах социальной защиты и социального страхования в соответствии с показателями, утвержденными в законах об этих бюджетах.

При исследовании доходов бюджетов ГВФ следует заметить, что не решена существенная концептуальная проблема, смысл которой сводится к неопределенности взглядов на сущность фискальных изъятий, формирующих доходы данных фондов (налог / обязательный страховой взнос). В законодательстве периодически менялось отношение к платежам в ГВФ, которые признавались то налогами (с 2000 по 2010 г.г. в качестве подобного платежа взимался Единый социальный налог, ЕСН), то страховыми платежами. Подобная проблема обусловлена проникновением в российскую экономику в конце ХХ века идей неолиберализма, рассматривающих трудовую деятельность индивида как вид «товара», сбыт которого обусловлен существующей рыночной конкуренцией и осуществляется «владельцем» на свой страх и риск. При невозможности реализации индивидом результатов труда рентная защита человека, предусмотренная страховой моделью защиты, становится невозможной. Она подменяется государственным социальным пособием, формируемым за счет налогов третьих лиц (работодателей) либо за счет солидарного участия владельца риска (трудящегося) в системе защиты коллективного интереса, формируемого посредством уплаты страхового взноса. Однако, российская экономика признала систему защиты человека через выплату социальных пособий неэффективной, в связи с чем используется страховая модель финансирования социальной защиты.

Вместе с тем, в этом процессе необходимо учитывать величину фискальной нагрузки на страхователей и контроль за исполнением ими своих обязанностей, который согласно положений Федерального закона № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» с 1.01.2010 г. осуществляется органами управления ПФР и ФСС.

Например, по причине увеличения суммарного тарифа страховых взносов с 26 до 34% в 2013 г. и при наличии непродуманной системы проведения контрольных мероприятий количество индивидуальных предпринимателей в РФ снизилось до уровня 2008 г. Напротив, снижение страховых тарифов привело к увеличению дефицита бюджетов ГВФ, сокращаемого за счет межбюджетных трансфертов из бюджетов публичных образований и, в первую очередь, федерального бюджета.

На рис. 5.1.1. – 5.1.3. представлена динамика основных характеристик бюджетов ГВФ за 2009-2014 гг[74].

Рис. 5.1.1. Динамика основных характеристик бюджета ПФР за 2010-20135 гг.

Рис. 5.1.2. Динамика основных характеристик бюджета ФСС за 2010-2015 гг.

Рис. 5.1.3. Динамика основных характеристик бюджета ФФОМС за 2010-2015 гг.

Как следует из представленных рисунков, наиболее значимым по объему ресурсов является ПФР, доходы которого постепенно увеличиваясь достигли к 2015 г. 6,9 трлн рублей.

Показатели бюджета ФСС и ФФОМС характеризуются не триллионами а миллиардами рублей. Такая ситуация не снижает значимости социальной защиты населения и обязательного медицинского страхования, она является следствием демографических диспропорций в стране. На исполнение бюджетов ФСС и ФФОМС с профицитом за период 2011-2013 гг. также как и на рост параметроф бюджета ФФОМС за 2012-1013 гг. повлияли проведенные реформы в сфере расчетов социальных пособий и ОМС (переход на т.н. «одноканальное финансирование», см. п. 5.4).

Страховые взносы в ГВФ, начисляемые работодателем на фонд оплаты труда (ФОТ), в современных условиях являются самым крупным доходом бюджетной системы России. Так, в 2013 г. доходы от страховых взносов составили в консолидированном бюджете России 18,4%, что в условиях стагнации национальной экономики и качественных изменений на рынке труда (увеличение количества лиц, сознательно осуществляющих трудовую деятельность на условиях, отличающихся от закрепленных в законодательстве) может рассматриваться как дестимулирующий фактор. На 1 декабря 2014 года в консолидированном отчете об исполнении федерального бюджета и бюджетов ГВФ страховые взносы опередили доходы от НДПИ в виде углеводородного сырья (2,6 трлн руб.), от НДС (1,9 трлн руб.) и налога на прибыль организаций (372 млрд руб.), заняв первое место (суммарный показатель 4,5 трлн руб.). Это обстоятельство позволило вновь поднять в обществе вопрос об очередной группе реформ в области формирования и исполнения бюджетов ГВФ, в котором выделяются следующие направления:

1) передача работодателями функций страхователя работникам, позволяющая первым экономить порядка 25% в области расходов на труд, а вторым – осмыслить цель своего участия в создании социальной защиты как коллективного блага и индивидуальной социальной гарантии и более активно участвовать в общественном контроле за его качеством;

2) сокращение количества пособий лицам обладающих статусом «безбилетника» - формально не участвующих в формировании ФОТ и как следствие – не участвующих в создании общественного блага, подлежащих коллективной защите;

3) использование корпоративной практики США по снижению до 0% страхового тарифа отдельного страхователя по согласованию с профсоюзом и как следствие - прекращение предоставления ряду застрахованных финансируемых за счет ГВФ социальных благ.

Становится актуальным вопрос о замене модели «общества всеобщего благосостояния» моделью «общества участия», в котором благосостояние каждого индивида во многом зависит не только от пропорций накопления и потребления в извлекаемом доходе, но и от его непосредственной личной позиции в области контроля за формированием ГВФ. Однако автоматическое внедрение данных новаций повлечет за собой смену одних социально-экономических парадигм - другими, к которым не готово ни государство, как организатор социальных благ, ни граждане, как их получатели.