Пенсионного фонда Российской Федерации, пути их решения
Экономическая доктрина защиты государством членов общества от риска утраты источников к существованию по причине наступления старости за счет формирования фондов потребления была впервые введена в Германии в конце XIX века. В процессе научных дискуссий данное публичное благо получило название «пенсионная политика государства». Как известно, выделяют две пенсионные модели:
· распределительная пенсия - модель защиты престарелых групп населения более молодыми группами на основе принципа «солидарности поколений»;
· накопительная пенсия - модель защиты человеком своей жизни в старости за счет индивидуальных накоплений.
Пенсионная политика, сочетающая в себе накопительный и распределительный компоненты, была внедрена большинством современных государств с рыночной формой хозяйствования. Например, в США функционируют как государственные, так и частные пенсионные системы, благодаря чему жители США могут обеспечить себе государственную, частную корпоративную и индивидуальную пенсии. Напротив, в СССР вопрос о пенсиях был нормативно урегулирован только в 1956 г. законом «О государственных пенсиях», согласно которому для получения пенсии по возрасту гражданам было необходимо: достижение пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 для мужчин) и наличие трудового стажа (20 лет для женщин и 25 для мужчин) при гарантированном коэффициенте замещения утрачиваемого дохода в размере 85%. Пенсионное обеспечение в СССР рассматривалось как одно из достижений социалистической экономики, было распределительным, а по причине обязательности труда и отрицания частной собственности фактически осуществлялось за счет средств государственного бюджета СССР.
Закон РСФСР от 20.11.1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР», согласно которому пенсии по-прежнему выплачивались из текущих поступлений работодателей, впервые ввел в российскую пенсионную систему терминологию страхования, что послужило толчком к переходу российской пенсионной системы из распределительной модели в распределительно-накопительную. По мнению Е. Гайдара: «переход к накопительной системе серьезно изменяет отношение и работников, и работодателей к платежам, направленным в накопительную пенсионную систему, особенно в тех случаях, когда работнику предоставлена существенная свобода выбора порядка хранения и инвестирования средств накопительной пенсионной системы, гарантировано право наследования накопленных в ее рамках сбережений»[75]. Данный тезис основывался на том, что в странах «европейской цивилизации» (методы организации хозяйства которой заимствовались Россией) свобода труда означает свободу выбора своего будущего, выражаемую в величине формирования накопления, преумноженного под контролем государства. Для этих целей в России в 1990 г. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 г. № 442-1 был образован ПФР. В целях создания пенсионной системы на принципах страхования принято множество нормативных актов, каждый из которых регулирует часть отношений между:
1) страхователями (работодателями, самозанятым населением, а в некоторых случаях - и иными категориями граждан);
2) страховщиком в лице ПФР и позднее - негосударственными пенсионными фондами (НПФ);
3) организациями, профессионально инвестирующими ресурсы пенсионных накоплений (Банк развития, НПФ и управляющие компании);
4) организациями, защищающими граждан от непредвиденных обстоятельств создающих убыточность формируемых накоплений (ЦБ РФ и Агентство по страхованию вкладов - АСВ);
5) застрахованными (гражданами РФ и лицами без гражданства, при соблюдении последних требованиям миграционного законодательства).
Отношение к пенсионному страхованию как системному явлению нашло отражение в поэтапном внедрении:
· персонифицированного учета застрахованных (см. Федеральный закон от 1.04.1996г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования») с их разделением на группы по критерию года рождения (старше/позже 1.01.1967 г.) для применения различных моделей расчета пенсий (т.н. «пенсионных формул»);
· накопительного компонента пенсионного тарифа с предоставлением застрахованным права выбора инвестиционного портфеля;
· государственных программ, стимулирующих более активное исполнение членами общества социальных и экономических функций, сопутствующих пенсионному страхованию;
· администрирования ПФР доходами бюджета и управления пенсионными накоплениями;
· передаче полномочий по надзору за НПФ к Центральному банку РФ
В тоже время российская пенсионная система в современных условиях демонстрирует финансовую нестабильность: согласно Федеральному закону от 2.12.2013 г. № 320-ФЗ «О бюджете ПФР на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.» дефицит бюджета ПФР на 2014 г. составляет 126,4 млрд рублей и имеет тенденцию к росту. В частности в соответствии с Федеральным законом от 1.12.2014г. № 385-ФЗ «О бюджете ПФР на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в 2015 году бюджет ПФР по доходам сформирован в сумме 6,9 трлн. руб. (на 11% больше, чем в 2014 г.) а по расходам – 7,6 трлн (на 18% больше).
Это обусловлено социальными процессами и, в первую очередь, увеличением количества пенсионеров на 500 тыс. человек за счет присоединения к Российской Федерации новых субъектов. Поручение Президента РФ о доведении уровня пенсий граждан, проживающих в Крыму, в 2014 году до среднероссийского увеличивает расходы ПФР на 70 млрд рублей. Помимо этого, на рост расходов влияют как коррекционные показатели (изменение величин пенсий и выплачиваемых пособий), так и демографические. За период 2002-2010 годы в России возрастная группа «до 20 лет» уменьшилась на 40%, а группа «55-59 лет» увеличилась на 40%, а к 2020 г. на 100 лиц пенсионного возраста будет приходиться 112 лиц трудоспособного населения. Статистические исследования показывают, что за счет естественного старения только в 2015 году количество пенсионеров в России увеличится на 100 тыс. человек.
В структуре доходов бюджета ПФР ведущее место занимают страховые взносы страхователей, рассчитываемые как произведение страховой базы и страхового тарифа.
Страховая баз рассчитывается как начисленная оплата труда человека в пределах порогового значения (в 2015 году составляющего 711 000 рублей).
Величина страхового тарифа зависит от сферы деятельности плательщика, в которой формируется ФОТ как база для расчетов страхового взноса. Так, в 2015г. по общему правилу «основной» тариф, применяемый работодателями, производящими выплаты физическим лицам, составляет 22%. Названный тариф структурно делится на солидарную часть (6%), за счет которой финансируются существующие когорты пенсионеров, а также страховую и накопительную части (10 и 6% соответственно), формирующие пенсионные права индивида, - обязательства государства по пенсионному обеспечению человека в будущем.
Вместе с этим для отдельных групп страхователей могут применяться и пониженные тарифы, например:
· для благотворительных фондов - 20%;
· для организаций – участников проекта «Инновационный центр «Сколково»« - 14,0%;
· для хозяйственных обществ, созданных научными учреждениями - 8%.
Индивидуальные предприниматели, адвокаты и нотариусы (при условии дохода до 300 000 рублей) уплачивают ежегодный страховой взнос, рассчитываемый как применение тарифа (26%) к произведению одного МРОТ на 12 месяцев, что составляет в 2015 г. величину 8 610 руб. /год, а с сумм превышающих этот доход уплачивается дополнительный взнос.
В случае, если в течение года начисленная нарастающим итогом оплата труда превышает пороговое значение, страхователь уплачивает взносы по заниженным ставкам (по общему правилу 10%), которые делают систему обременений страхователей страховыми взносами регрессивной, но в тоже время ограничивают формирование пенсионных прав пенсионеров. Приведенные величины тарифов свидетельствует о том, что государство наделило страховые взносы регулирующей функцией, характерной для налоговых платежей, благодаря которой регулируются совокупные доходы различных общественных групп. При этом, однако, снижаются доходы бюджета ПФР, требующие увеличенных трансфертов из федерального бюджета, как было отмечено в п. 6.1. В тоже время, как следует из Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ, в перспективе все категории страхователей должны уплачивать страховые взносы по единому тарифу (см. Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 г. № 2524-р), т.к. посредством обязательного пенсионного страхования защите подлежит однородный социальный риск независимо от условий трудовой деятельности застрахованных за исключением производств с опасными условиями труда. Примером этого является внедрение в практику норм Федерального закона от 28.12.2013г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда», содержание которого позволяет унифицировать страхователей по группам вредоносности условий труда и в случае повышенного риска – накладывать на работодателей дополнительные страховые обременения
На втором месте в общей структуре доходов бюджета ПФР находятся трансферты из федерального бюджета (в первую очередь – из Фонда национального благосостояния), направляемые на сокращение дефицита бюджета ПФР и финансирование за счет бюджета ПФР социальных программ, величина которых в 2011 г. составляла 2,3 трлн рублей, а в 2015 году достигла 2,9 трлн рублей.
К прочим доходам ПФР относятся средства от инвестирования пенсионных накоплений (см. Федеральный закон от 24.07.2002 г № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ»), доходность которых составляет порядка 7%, а также пени и штрафы за несвоевременно выплаченные страховые взносы.
Расходы бюджета ПФР, помимо выполнения управленческих функций и выплат на прекращенную ныне программу софинансирования пенсий, направляются на реализацию программы материнского (семейного) капитала, цель которой сводится к материальному стимулированию рождаемости в России. В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» женщинам, родившим второго и последующего ребенка, предоставляется денежный сертификат (в 2015 г. его величина составляет 453 тыс. руб.), который ПФР за счет получаемых из средств федерального бюджета переводит по заявлению владельца на улучшение жилищных условий; получение ребенком (детьми) платного образования или на формирование матерью накопительной части трудовой пенсии.
Основной целью бюджета ПФР как института российской бюджетной системы является государственное пенсионное обеспечение физических лиц, к которым относится выплаты пенсий:
1) по инвалидности;
2) по случаю потери кормильца;
3) по достижению возраста нетрудоспособности.
Первые два из названных видов пенсий назначаются по факту обращения застрахованных в ПФР, а их величины определяются в соответствии с Федеральными законами от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ», исходя из размера базовой части трудовой пенсии, скорректированной на показатель пенсионного капитала инвалида, а в случае потери кормильца – и на количество нетрудоспособных членов семьи. Пенсии по нетрудоспособности занимают в структуре расходов бюджета ПФР преимущественное положение: расчеты ПФР показывают, что в 2015 г. из общего числа пенсионеров, получающих трудовые пенсии лица, получающие пении по старости, будут составлять 86,5% от общего числа пенсионеров.
До 2015 г. в соответствии с Федеральным законом от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» с учетом последующих поправок для пенсионеров и лиц старше 1967 г.р. расчет страховой части пенсии, в основе которой был заложен принцип солидарности поколений, осуществляется по формуле 5.1:
СЧ = (ПК / Т) + Б (5.1)
где:
СЧ - размер страховой части пенсии;
ПК - пенсионный капитал (индивидуально определяемая величина);
Т - ожидаемый период выплаты (нормативно закреплен 228 месяцев или 19 лет);
Б - фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости, величина которого подлежит индексации в зависимости от уровня роста цен на потребительском рынке за счет коэффициентов устанавливаемых Правительством РФ.
Одновременно все граждане России моложе 1967 года принудительно участвовали в системе накопительного страхования посредством размещения накоплений через банк развития или через негосударственный пенсионный фонд (НПФ). По причинам демографического характера лицам старше 1967 г.р. не предоставлялась подобная возможность. В тоже время за названной когортой закреплялось право формирования добровольных пенсионных накоплений (т.н. срочная пенсионная выплата) за счет собственных средств и иных денежных потоков (см. Федеральный закон от 30.11.2011 г. № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений»). Установлено, что срочная пенсионная выплата создается за счет средств материнского капитала, средств работодателей по корпоративным пенсионным программам и за счет средств действовавшей до 2015 года программы государственного софинансирования пенсий (см. Федеральный закон от 30.04.2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений»). При этом величина срочной пенсионной выплаты рассчитывается по формуле 5.2:
СП = ПН / Т (5.2)
где:
СП - размер срочной пенсионной выплаты;
ПН - сумма средств пенсионных накоплений;
Т - количество месяцев периода выплаты, не менее чем 120 месяцев (10 лет).
В условиях проведенной в конце 2013 г. пенсионной реформы в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», с 1.01.2015 г. был введен новый по отношению к ранее действующему порядок формирования пенсионных прав и расчета размеров пенсий в системе обязательного пенсионного страхования, который создал автономное существование страховой и накопительной пенсий. Данный порядок будет непосредственно применяться в отношении лиц моложе 1967 г.р. и потребует перерасчета пенсионных обязательств по отношению к всему трудоспособному населению.
Необходимыми условиями для получения в новых условиях страховой пенсии по старости является:
· регистрация человека в ПФР с оформлением единого индивидуального лицевого счета (ИЛС), предназначенного для учета величин пенсионных прав;
· достижение нормативно закрепленного пенсионного возраста;
· наличие минимально-необходимого страхового стажа поэтапного повышающегося с периода в 5 лет до 15 лет (при отсутствии данного показателя застрахованному будет выплачиваться т.н. социальная пенсия, размер которой в будущем будет рассчитываться в пределах прожиточного минимума;
· наличие у застрахованного т.н. индивидуальных пенсионных коэффициентов (ИПК), определяемых, как параметр, отражающий в относительных единицах пенсионные права застрахованного лица на страховую пенсию, сформированные с учетом начисленных и уплаченных в ПФР страховых взносов на страховую пенсию, предназначенных для ее финансирования, продолжительности страхового стажа, а также отказа на определенный период от получения страховой пенсии.
Методологически ИПК определяется, как произведение величины ежегодного ИПК и количества лет страхового стажа, скорректированное на коэффициент повышения ИПК (КВсп), применяемый в случае обращения застрахованного за получением пенсии по старости после достижения пенсионного возраста. Данный коэффициент стимулирует более поздний выхода на пенсию и как следствие – снижает нагрузку на бюджет ПФР.
Расчет ежегодного ИПК (ИПКгод) проводится по формуле 5.3:
ИПКгод = СВгод / НСВгод * 10 (5.3)
где:
СВгод - сумма страховых взносов, уплаченных страхователем в размере, эквивалентном индивидуальной части тарифа страховых взносов на финансирование страховой пенсии и отраженная в ИЛС;
НСВгод - нормативный размер страховых взносов, определяемый как произведение максимального тарифа отчислений в размере, эквивалентном индивидуальной части тарифа, и предельной величины базы для начисления страховых взносов в ПФР.
Предполагается, что расчет страховой пенсии в год ее назначения проводится по формуле 5.4:
СП= ∑ИПКгод * СПК (5.4.)
где:
СП – размер страховой пенсии;
∑ИПКгод – суммарный ИПК застрахованного сформированный на год обращения за пенсионными выплатами;
СПК - стоимость одного пенсионного коэффициента в год назначения пенсии, (определяется правительством РФ) зависящий от объема поступлений страховых взносов, величины трансфертов из федерального бюджета и общей суммы ИПК пенсионеров).
Не смотря на то, что страховая пенсия подлежит ежегодной корректировке на индекс роста потребительских цен за прошедший год и изменение стоимости ИПК, наличие в пенсионной формуле коэффициента СПК создает предпосылку для изменения объема пенсионных прав граждан в год обращения пенсий, что само по себе превращает пенсионную систему из страховой – в распределительную.
Страховая пенсия дополняется величиной накопительной пенсии, под которой в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 424-ФЗ «О накопительной пенсии» понимается ежемесячная выплата пенсионных накоплений, сформированных за счет страховых взносов и дохода от их инвестирования. Накопительная пенсия рассчитывается по формуле 5.5:
НП= ПН / Т (5.5)
где:
НП – размер накопительной пенсии;
ПН - сумма пенсионных накоплений;
Т - количество месяцев ожидаемого периода выплаты НП, величина которого после 2016 г. будет определяться на основе статистических данных об уровне смертности.
Величина накопительной пенсии должна ежегодно корректироваться по результатам инвестирования средств т.н. выплатного резерва - обособленной величины пенсионных накоплений созданных в ПФР / НПФ за счет сумм средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части ИЛС застрахованного и доходов от их инвестирования (см. Постановление Правительства РФ от 15.10.2012 г. № 1047). В условиях финансовой нестабильности средства НПФ могут размещаться не только в государственные бумаги и акции приватизируемых организаций, но также - в субординированные облигации банков. Однако, суммарный показатель инвестиционного потенциала НПФ обусловлен не только инвестиционным потенциалом национальной экономики но и желанием застрахованных принимать решение о судьбе пенсионных накоплений, передаваемых в доверительное управление. По объективным и субъективным причинам определенного недоверия российских граждан к государственным новациям в области публичных финансов, в обществе сложился феномен т.н. «молчунов» - лиц, безразличных к обеспечению своего будущего и занимающих пассивную позицию по отношению к выбору инвестиционного портфеля для формирования накопительной пенсии. В этих условиях позиция государства в отношении мотивации застрахованных к принятию решения о судьбе пенсионных накоплений нашла отражение в нормах Федерального закона от 4.12.2013 г. № 351-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам обязательного пенсионного страхования в части права выбора застрахованными лицами варианта пенсионного обеспечения». Согласно названному акту, застрахованным моложе 1967 г.р. в срок до 31.12.2015 г. предоставлена возможность выбора части тарифа страхового взноса отраженного в ИЛС следующим образом:
1. 10% на формирование страховой части трудовой пенсии + 6% на формирование накопительной части трудовой пенсии, или
2. 16% на формирование только страховой части трудовой пенсии.
Одновременно с этим НПФ, получающим от застрахованных накопительную часть пенсионного взноса, согласно Федеральному закону от 28.12.2013 г. № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений» вменяется в обязанность акционирование и прохождение в 2014 - 2015 годах процедур, подтверждающих их финансовую устойчивость для участия в системе обязательного страхования (см. Положение Банка России от 3 апреля 2014 г. № 17-П «Об оценке соответствия деятельности негосударственного пенсионного фонда требованиям к участию в системе гарантирования прав застрахованных лиц»).
До прохождения всех необходимых процедур, способствующих формирования рынка накопительного пенсионного страхования, начиная с 2014 г. средства страхователей, ранее переданные в НПФ на формирование застрахованными накопительной части трудовой пенсии, как и средства, поступившие в 2013 г. от страхователей в ПФР, но не переданные в 2014 г. в НПФ, передаются через ПФР в доверительное управление Банку развития – ВЭБ.
Широкая дискуссия, сопровождающая реформирование российской пенсионной системы в 2013-2014 годах, позволяет говорить о наличии у нее ряда недостатков, которые выражаются в следующем:
· пенсионная система использует в ряде случаев неэффективные способы перераспределения средств (например, программа государственного софинасирования пенсий была прервана в 2013 г. по причине признания ее Счетной палатой РФ неэффективной, а размещение накопительного компонента пенсий убыточно из-за высокой инфляции);
· существующие в России пенсионные системы сомнительны с точки зрения истинности алгоритмов, лежащих в основе математики пенсионной экономики, вследствие чего подвергаются разумной критике и как следствие – вызывают недоверие застрахованных;
· пенсионная система функционирует без предоставления информации об актуарных расчетах, а электронный сервис «Пенсионный калькулятор» (http://www.pfrf.ru/spec/raschet_pensii) дает самую общую информацию о потенциально-рассчитываемой пенсии, оценивая ее величину без учета риска изменения дохода в будущем;
· пенсионная система реформируется безотносительно к фактору преемственности поколений, в результате чего молодые поколения не могут в полной мере объективно оценивать как перспективы своего будущего, так и более продуманно сформировать свое волеизъявление по отношению к его перспективам в настоящем;
· пенсионная система не мотивирует страхователей в части добросовестности исполнения ими обязательств по причинам их незаинтересованности стоимостными характеристиками жизнедеятельности наемных работников в отдаленном будущем и безразличия части застрахованных к фактору добросовестности страхователей.
Названные противоречия позволяют сделать вывод о необходимости дополнительной корректировки пенсионной системы России, следствием чего ее финансирование будет более сбалансированным.