Генезис межбюджетных отношений в современной России
Длительный период развития отечественного государства характеризовался практически полным отсутствием какой-либо бюджетной децентрализации. В СССР бюджеты территориальных образований являлись де-юре и де-факто составными частями единого государственного бюджета СССР. Экономика планового хозяйства диктовала принцип формирования субнациональных бюджетов на основе централизованно установленных нормативов. Зачастую, указанные нормативы не в полной мере учитывали особенности социально-экономического развития отдельных территорий. Следствием являлась утрата связей между доходными источниками и переданными на региональный уровень расходными обязательствами.
Коренные социально-экономические преобразования, которые стартовали вначале 1990-х гг., обусловили необходимость реформирования общественного сектора государства в целом и системы межбюджетных отношений в частности. Новый механизм взаимодействия публично правовых образований различных уровней создавался под влиянием следующих факторов:
1. Перехода от плановой экономики к рыночной и возникновением острой необходимости развития институтов свободного рынка.
2. Высокой дифференцированности территорий страны по уровню социально-экономического развития.
3. Большого количества публично-правовых образований, наделенных различным правовым статусом (асимметрия публично-правовых образований).
4. Неравномерностью в распределении налогового потенциала территорий.
5. Необходимостью обеспечения единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг вне зависимости от места проживания.
Первый этап становления системы межбюджетных отношений в России, охватывающий период 1991-1993 гг., символично характеризуют как период «стихийной децентрализации».[58] Стихийность обуславливалась отсутствием четкого законодательного закрепления принципов и механизмов взаимодействия публично-правовых образований, а также отсутствием методологической базы для осуществления бюджетного выравнивания. В таких условиях, государство стремилось сосредоточить практически все финансовые потоки на федеральном уровне. Бюджетные средства поступали в субнациональные бюджеты посредством отчислений от федеральных налогов и предоставления межбюджетных трансфертов, размер которых устанавливался путем заключения индивидуальных соглашений между центральным правительством и регионами. Стихийность также проявлялась в процессе перераспределении расходных полномочий.
Второй этап, имевший место в период 1994-1998 гг., связывают с первой системной реформой организации межбюджетных отношений в России. Правовой основой указанной реформы явился указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году».[59] Благодаря данной реформе в государстве произошли качественные изменения системы межбюджетных отношений, а именно:
· были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ;
· на федеральном уровне был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого подлежали распределению на основе единой методики формализованных критериев;
· были расширены налоговые полномочия региональных и местных властей в части самостоятельного введения дополнительных налогов и сборов на подведомственных им территориях.
На практике проводимые центральным правительством реформы в ряде случаев приводили к появлению негативных экономических последствий. Стремление расширить налоговую базу регионов зачастую, порождало дискриминацию налогоплательщиков со стороны региональных властей. Дополнительные региональные и местные налоги, которые вводились по решению соответствующих органов власти, создавали препятствия для свободного перемещения товаров и финансовых ресурсов между отдельными территориями. Законодательное закрепление в 1997 г. полномочий по введению новых налогов за федеральным уровнем власти и вызванное данным решением ограничение субнациональных властей в свободе проведения самостоятельной налоговой политики указанную проблему не решило. Не способствовали нормализации межбюджетных отношений и попытки центрального правительства введения «одноканальной модели» межбюджетных отношений. В соответствии с указанной моделью предполагалось, что на федеральный уровень с регионального подлежит передаче фиксированная сумма платежей, а все иные доходы, собираемые на данной территории сверх указанной суммы, подлежали зачислению в бюджет соответствующего субъекта РФ. Данное предложение встретило большое количество негативных отзывов со стороны региональных властей. С другой стороны, реформой не были затронуты бюджетные взаимоотношения регионов и муниципальных образований. Единый подход к организации межбюджетных отношений на субнациональном уровне отсутствовал.
Второй этап в целом можно охарактеризовать термином «экспериментальный федерализм». Публично-правовые образования различных уровней власти находились в постоянном поиске оптимальной модели взаимодействия. Сформировавшаяся в рассматриваемом периоде система межбюджетных отношений, по крайней мере, по внешним признакам, соответствовала практике их построения в федеративных государствах.
К концу рассматриваемого периода обострились негативные социально-экономические факторы сложившейся модели межбюджетных отношений. Массовый характер приобрели случаи неденежного исполнения бюджетов, участились задержки заработной платы работникам бюджетной сферы, резкому росту подвергся уровень долговых обязательств субнациональных властей, кроме того, обострилась проблема «нефинансируемых мандатов». Совокупность перечисленных выше явлений подтолкнула центральное правительство к проведению дальнейших реформ бюджетных правоотношений.
Третий этап становления системы межбюджетных отношений ознаменовался принятием «Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999–2001 гг.», утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.06.1998 г. № 862.[60] Основными направлениями реформирования в соответствии с указанной выше Концепцией явились:
1. Разграничение расходных обязательств и ответственности за их исполнение между публично-правовыми образованиями различных уровней.
2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ.
3. Совершенствование методики формирования и распределения ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.
В рамках реализации данной Концепции повысилась прозрачность и формализованность бюджетного процесса, произошло сокращение нефинансируемых мандатов, была усовершенствована методика распределения межбюджетных трансфертов, кроме того, центральным правительством был разработан единый подход к организации межбюджетных отношений в регионах, а ряд положений Концепции нашел свое отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ.
Рассматриваемый период по праву характеризуют этапом «построения федерализма». Сложившаяся в России к концу 2001 г. система межбюджетных отношений не в полной мере соответствовала основополагающим принципам бюджетного федерализма и долгосрочной стратегии развития России. В первую очередь речь идет о высокой, даже по меркам унитарных государств, степени централизации налоговых полномочий. С другой стороны, основная часть расходов субнациональных бюджетов, в том числе заработная палата работников бюджетной сферы, регламентировалась центральным правительством путем установления соответствующих нормативов. Бюджетная самостоятельность регионов была незначительна.
В условиях ограниченности налоговых полномочий, субъекты РФ изыскивали неформальные методы привлечения дополнительных доходов в свои бюджеты. Такого рода действия региональных властей способствовали развитию теневого сектора экономики, подрывали экономические основы свободного рынка и, в конечном итоге, приводили к снижению эффективности бюджетных расходов, функционирования общественного сектора в целом.
Предложения по разрешению указанных выше проблем с учетом особенностей развития межбюджетных отношений в России были сформулированы в концепции А.Лаврова «федерализм, создающий рынок», см. предыдущий параграф. Указанная концепция была положена в основу «Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584.[61] С исполнением данной Программы связывают пятый этап становления системы межбюджетных отношений.
В соответствии с Программой был продолжен процесс разграничения расходных обязательств между уровнями власти. В рамках реформирования указанного направления была введена обязанность для органов государственной власти и органов местного самоуправления по ведению реестров расходных обязательств. Кроме того, были законодательно закреплены права и обязанности публично-правовых образований различных уровней по принятию новых расходных обязательств, а также исполнению переданных с других уровней власти бюджетных полномочий. Данные мероприятия позволили свести к минимуму проблему нефинансируемых мандатов.
Чрезвычайно актуальным оставался вопрос закрепления за регионами достаточных финансовых источников на долгосрочной основе и создания стимулов для субнациональных властей к развитью экономик подведомственных им территорий. С целью разрешения данной проблемы центральным правительством были установлены нормативы отчислений от налоговых доходов в бюджеты различных уровней.
Законодательное реформирование коснулось и общих принципов организации бюджетной системы РФ. На субнациональном уровне была реализована двухуровневая система местных бюджетов. Кроме того, был введен новый принцип – равенства бюджетных прав регионов и муниципальных образований. Указанная мера запрещала проведение политики индивидуализации взаимоотношений между публично-правовыми образованиями различных уровней. Механизм предоставления межбюджетных трансфертов также подвергся реформированию, для всех уровней бюджетной системы были установлены единые принципы их предоставления. На региональном уровне были сформированы фонды межбюджетных трансфертов, аналогичные федеральным.
Следующий этап развития межбюджетных отношений в России ознаменовался принятием Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами РФ в 2006 – 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р.[62] Если на предыдущих этапах главной целью было становление собственно системы как таковой, а также приведение ее в соответствие с основополагающими принципами бюджетного федерализма, то, начиная с 2006 г., актуальным становится вопрос повышения эффективности сформировавшейся модели межбюджетного взаимодействия. Для достижения поставленной цели в соответствии с Концепцией ставились следующие задачи:
1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ.
2. Создание стимулов для субнациональных властей для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты.
3. Стимулирование повышения качества управления государственными и муниципальными финансами.
4. Оказание методологической помощи со стороны Минфина России в рамках реализации указанных выше задач.
В 2008 г. экономика России, как и весь мир, столкнулась с финансовым кризисом. Для общественного сектора кризис проявился, в том числе, в сокращении налоговых поступлений. В первую очередь, сократились поступления от важнейших для субъектов РФ бюджетообразующих налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц. В большей степени с данной проблемой столкнулись регионы, экономики которых тесно связанны с металлургической, нефтяной, химической и иным отраслями промышленности. В условиях экономического спада центральным правительством был предпринят ряд антикризисных мер по обеспечению сбалансированности бюджетной системы страны в целом.
Одним из мероприятий поддержки регионов явилось увеличение объема межбюджетных трансфертов. В наибольшей степени увеличились объемы финансовых ресурсов, направляемых для финансирования переданных на региональный уровень полномочий (субвенции). В первую очередь, указанные межбюджетные трансферты были направлены на обеспечение занятости населения и недопущения роста безработицы. Правительство РФ увеличило объем дотаций – межбюджетных трансфертов, предоставляемых без установления конкретной цели их использования. В рамках дотаций наибольшее увеличение их общего объема произошло за счет увеличения дотации на сбалансированность, механизм предоставления которой не формализован, что следует отметить как отрицательный фактор. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности перечислялись с опережением первоначально установленного графика их предоставления. В рамках антикризисных мероприятий был увеличен объем бюджетных кредитов, которые в нормальных экономических условиях рассматриваются как крайняя мера для покрытия временных кассовых разрывов.
Следует отметить, что в целом, антикризисные меры снизили уровень формализованности межбюджетных отношений в РФ, однако, подобного рода политика является общепринятой мировой практикой в условиях кризиса.
С учетом сложившейся ситуации, распоряжением Правительства РФ от 8.08.2009 г. № 1123-р была принята Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013г.[63]. Важнейшими для данного этапа целями реформирования межбюджетных отношений явились обеспечение сбалансированности бюджетов, повышение эффективности и экономности бюджетных расходов, изыскание резервов роста доходов бюджетов бюджетной системы РФ.
В рамках рассматриваемого этапа развития межбюджетных отношений, начиная с 2009 г., Минфином России ежегодно проводится оценка качества управления региональными финансами. По результатам оценки главам субъектов РФ рассылаются письма о состоянии качества организации бюджетного процесса в регионе. Данные оценки и основанный на них рейтинг направлены на стимулирование глав регионов и руководителей финансовых органов субъектов РФ к совершенствованию организации бюджетного процесса на подведомственной им территории. С целью повышения эффективности бюджетных расходов было принято постановление Правительства РФ 31.12.2010 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов».[64] В рамках рассматриваемого механизма стимулирования регионов, начиная с 2012 г., в федеральном бюджете предусмотрен один млрд рублей для распределения среди субъектов РФ, достигших по итогам отчетного финансового года наилучших показателей реализации таких региональных программ.
Кроме того, с целью стимулирования регионов к повышению налогового потенциала было принято постановление Правительства РФ от 27.09.2011 г. № 798 «О распределении в 2011 году дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала».[65] В рамках указанного выше механизма среди регионов подлежит распределению стимулирующий трансферт в размере 10 млрд рублей. Начиная с 2011 г. такой трансферт предоставляется ежегодно.
Еще одним стимулирующим механизмом для субнациональных властей к повышению эффективности государственного управления является проводимая в соответствии с указами Президента РФ оценка эффективности деятельности региональных и муниципальных органов исполнительной власти. Она проводится по Указам Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[66] и от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».[67] Для субъектов РФ оценку проводит Министерство регионального развития РФ. Данная оценка является дополнительным критерием, учитываемым при комплексном анализе региона с позиции эффективности бюджетного процесса и бюджетных расходов, принимается Министерством финансов РФ во внимание при расчете различных показателей и принятии управленческих решений.
Современный этап развития межбюджетных отношений в России связан с реализацией Государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».[68] В рамках реализации указанной программы будет продолжена работа по увеличению финансовой самостоятельности субъектов РФ, стимулированию субнациональных властей к экономическому развитию подведомственных им территорий, увеличению регионального инвестиционного и налогового потенциала, внедрению программно-целевого метода при формировании бюджетов бюджетной системы РФ.
Обобщая вышеизложенное, отметим, что начало каждого этапа в развитии межбюджетных отношений в России связано с принятие правительственного документа – программы, концепции и т.п., что, с одной стороны свидетельствует о четкой управляемости процесса реформ. С другой стороны, реформирование межбюджетных отношений приняло перманентный характер, что, в свою очередь, является сигналом о нерешенных проблемах строительства реального бюджетного федерализма в России.