Глава 4. этапы и тенденции развития

МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Глава 4 знакомит читателя с теоретическими и методическими основами организации межбюджетных отношений. Анализируются этапы развития межбюджетных отношений в России, представлены основные тенденции их развития.

В результате изучения материалов главы студент должен:

знать:

· теоретические основы межбюджетных отношений, модели и принципы бюджетного федерализма;

· методы горизонтального и вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации;

· особенности современного этапа развития межбюджетных отношений в России;

уметь:

· анализировать причинно-следственные связи в системе межбюджетных отношений;

· объяснять причины современного кризиса субнациональных бюджетов;

владеть:

· цифровыми данными и положениями нормативных правовых актов по регулированию и развитию межбюджетных отношений в России;

· навыками оценки финансового положения субъектов федерации;

· современными тенденциями развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Теоретические концепции организации межбюджетных

Отношений

Большинство современных государств вне зависимости от типа государственного устройства характеризуются делением национальной бюджетной системы на несколько обособленных уровней. Правоотношения, возникающие при взаимодействии органов власти различных уровней по властной вертикали бюджетных отношений, получили название межбюджетных отношений. В условиях наличия нескольких уровней управления в общественном секторе актуальным становится вопрос построения эффективной модели их взаимодействия.

В соответствии с принятым в отечественной науке в начале 90-х годов ХХ века подходом национальные бюджетные системы принято было разделять на федеративные и унитарные. Согласно указанному делению, проводилась классификация стран по данным типам межбюджетных отношений, при этом в каждом типе сравнивался опыт распределения бюджетных полномочий, межбюджетного выравнивания и т.д. В современном мире общая тенденция развития межбюджетных отношений такова, что вне зависимости от типа государственного устройства, децентрализация власти и, соответственно, федерализация межбюджетных отношений, становятся важнейшими факторами демократического и социально-экономического развития государства.

Центральным теоретическим элементом концепций организации межбюджетных отношений является теория бюджетного (фискального) федерализма. Теория бюджетного федерализма, прежде всего, основана на теореме децентрализации, впервые сформулированной американским экономистом У. Оутсом.[49] Согласно теореме, децентрализованное производство локальных общественных благ, полностью потребляемых населением определенной территории государства, при условии отсутствия экономии от масштабов производства, всегда более эффективно, или, по крайней мере, не менее эффективно, чем производство таких общественных благ на государственной уровне. Заявленная эффективность достигается за счет того, что уровень власти, находящийся ближе к конечному потребителю, способен в большей степени определить потребности конкретных территориальных общностей населения страны.

Теорема и построенная на ее основе математическая модель позволяет количественно измерить преимущества децентрализации производства общественных благ. При этом преимущества от децентрализации тем больше, чем значительнее различия в предпочтениях жителей отдельных регионов. Вопрос о причинах такого неравномерного распределения экономических агентов, при котором достигается определенная общность предпочтений в рамках административно-территориальных образований, но наблюдаются различия между территориями, в модели У. Оутса не разрешен.

Решает поставленную выше проблему гипотеза, предложенная американским экономистом Ч. Тибу[50]. Гипотеза Ч. Тибу («голосование ногами») заключается в предположении, что экономические агенты для осуществления своей деятельности склонны выбирать административно-территориальную единицу, уровень производства общественного блага и уровень налогового бремени в которой в наибольшей степени соответствует их предпочтениям. На практике такая фискальная миграция ограничивается рядом факторов. В первую очередь речь идет о миграционных издержках, ложащихся как на экономических агентов, меняющих местонахождение, так и иных субъектов. Кроме того, административно-территориальное деление современных государств зачастую не соответствует экономически оптимальным условиям производства локальных общественных благ.

Помимо очевидных преимуществ, процесс децентрализации производства общественных благ связан с вероятностью возникновения ряда негативных последствий. При передаче на субнациональный уровень дополнительных расходных полномочий, у регионов возникает необходимость их финансирования. В такой ситуации возможен дисбаланс закрепленных за определенной территорией финансовых ресурсов и обязательств по производству общественных благ (проблема нефинансируемых мандатов). Кроме того, с учетом отсутствия в реальности идеальных локальных общественных благ, при взаимодействии субъектов бюджетной системы различных уровней возникают внешние эффекты, при которых участники таких правоотношений склонны к переложению собственных финансовых потерь на иных субъектов.

С целью достижения максимальных положительных эффектов от децентрализации производства общественных благ, а также с целью сокращения негативных последствий, указанных выше, модель организации межбюджетных отношений должна эффективно разрешать следующие проблемы: разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение; разграничения налоговых полномочий и доходных источников; бюджетного выравнивания и распределения межбюджетных трансфертов.[51]

Складывающуюся при разрешении указанных выше проблем систему межбюджетных отношений можно рассматривать как сочетание двух механизмов бюджетного выравнивания – вертикального и горизонтального.

Под механизмом вертикального бюджетного выравнивания понимается основанное на разделении предметов ведения между уровнями власти закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных видов расходов, разграничение ответственности между уровнями власти, а также закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы соответствующих доходных источников. Главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов публично-правовых образований различных уровней.

Целью механизма горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы. Необходимость горизонтального выравнивания вызвана различиями налогового потенциала отдельных территорий в стране. Одним из основных элементов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы являются межбюджетные трансферты – финансовые средства, предоставляемые из одного бюджета бюджетной системы другому бюджету.

В целом, модель организации межбюджетных отношений любого государства может быть охарактеризована через соотношение двух групп принципов:

1. Централизации и децентрализации,

2. Кооперации и конкуренции.[52]

Первая группа принципов находит свое отражение при построении механизма вертикального бюджетного выравнивания. В зависимости от исходных предпосылок бюджетная политика государства предопределяет степень децентрализации распределения расходных полномочий, а также закрепления доходных источников за различными уровнями бюджетной системы. В зависимости от превалирования в модели межбюджетных отношений того или иного принципа второй группы выделяют два типа федерализма: конкурентный и кооперативный.

Основой концепции конкурентного федерализма является создание на государственном уровне условий для беспрепятственного передвижения трудовых ресурсов и капитала между отдельными территориями государства. В такой ситуации, миграционные издержки снижаются, а субнациональные власти оказываются в условиях конкуренции за привлечение дополнительных финансовых ресурсов. В условиях конкурентного федерализма признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей, снижается государственный контроль за их бюджетной деятельностью и практически исключается ответственность центрального правительства по долгам публично-правовых образований иных уровней. Данная модель в большей степени соответствует государствам, ставящим перед собой цель ускорения экономического развития территорий.

Подробнее остановимся на концепции конкурентного федерализма, предложенной А. Бретоном[53]. Согласно рассматриваемой концепции, конкуренция как основа данного типа федерализма, проявляется не только на субнациональном уровне, но и во взаимоотношениях между уровнями власти. Примером вертикальной конкуренции является борьба заинтересованных субъектов при разграничении доходных источников между уровнями власти. А. Бретон определяет оптимальное состояние экономики государства общим равновесием на рынках частного и общественного секторов. При этом нарушение равновесия на каком-либо конкурентном рынке одного сектора не обязательно компенсируется за счет изменений на рынках данного сектора. Примерами взаимозаменяемых конкурентных рынков частного и общественного секторов выступают сферы здравоохранения и образования, в которых в равной степени представлены как государственные учреждения, так и частные организации. По аналогии с частным сектором мерой стоимости общественных благ в рассматриваемой концепции выступают налоги. А. Бретон не обходит стороной и проблему различий налогового потенциала отдельных территорий государства. Система межбюджетных трансфертов рассматривается как инструмент создания равных условий для конкуренции субнациональных властей. Стоит отметить, что большинство исследователей определяют систему межбюджетных трансфертов как фактор, приводящий к снижению эффективности конкуренции региональных властей. Классическими примерами государств с конкурентным типом федерализма являются США и Канада.

Кооперативная модель бюджетного федерализма более распространена, чем модель конкурентного федерализма. Корпоративный федерализм характеризуется более тесным сотрудничеством регионов и центрального правительства по общегосударственным вопросам. Основополагающим принципом данной концепции является механизм достижения консенсуса. Важная роль отводится переговорному процессу. Кроме того, корпоративная модель характеризуется усилением контроля центрального правительства за бюджетной деятельностью регионов, их долговой политикой, а также уровнем социально-экономического развития территорий. Указанные факты обусловливают некоторое снижение самостоятельности региональных властей.[54] Модель кооперативного федерализма в большей степени соответствует государствам с высокой степенью неравенства территорий по уровню социально-экономического развития и, как следствие, острой необходимостью горизонтального выравнивания. Классическим примером государства с кооперативным типом федерализма является Германия.

Сравнительную характеристику конкурентного и кооперативного федерализма провел А.Г. Силуанов (таблица 4.1.1).[55]

Таблица 4.1.1. Сравнительная характеристика конкурентного и кооперативного федерализма

Критерий сравнения	Конкурентный федерализм	Кооперативный федерализм
1. Распределение полномочий	Четкое разграничение полномочий при отсутствии их дублирования. Как следствие относительная простота принятия решений	Наличие обширных сфер совместного ведения, в рамках которых федеральный центр и регионы вынуждены договариваться друг с другом. Как следствие процесс достижения консенсуса по вопросам совместного ведения может быть серьезно затруднен
2. Налоговая система	Существует налоговая автономия субнациональных властей	Правила по установлению и взиманию налогов определяются на федеральном уровне
3. Бюджетные расходы	Регионы имеют возможность самостоятельно определять структуру своих расходов	При планировании расходов субнациональные власти вынуждены соблюдать централизованно установленные социальные стандарты, возможно возникновение проблем нефинансируемых мандатов
4. Системы горизонтального и вертикального межбюджетного выравнивания	Небольшая роль вертикального выравнивания, и возможно осуществление горизонтального выравнивания в той мере, в какой это необходимо для создания равных конкурентных условий	Значительная доля межбюджетных трансфертов в доходах региональных бюджетов, значительная роль как вертикального выравнивания, так и горизонтального выравнивания
5. Проблема мягких бюджетных ограничений субнациональных властей	Практически отсутствует	Возможно возникновение в силу большого набора вопросов, отнесенных к сфере совместного ведения
6. Ограничения субнациональных заимствований	Отсутствуют	Необходимы для снижения остроты мягких бюджетных ограничений

Однако будет неверным утверждение, что тот или иной тип федерализма лучше. Система межбюджетных отношений каждого отдельного государства формируется исходя предпосылок административно-территориального, исторического, природно-климатического и социального-экономического характера и по-своему уникальна.

На основе изложенных теоретических концепций и с учетом опыта развития межбюджетных отношений в различных государствах в 1990-хх гг. была разработана концепция «федерализма, сохраняющего рынок». Ядром указанной концепции является предположение о том, что децентрализация бюджетной системы, при соблюдении ряда условии, способствует развитию институтов рыночной экономики государства и в долгосрочном периоде обеспечивает более высокие темпы экономического развития.[56] Необходимыми условиями в рассматриваемой концепции являются разделение общественного сектора государства минимум на два уровня управления с четко разграниченными предметами ведения и полномочиями, обеспечение высокой степени независимости субнациональных властей в экономической и законодательной сферах, обеспечение свободного перемещения товаров, услуг и факторов производства между территориями, а также наличия жестких бюджетных ограничений.

А.М. Лавров адаптировал указанную выше концепцию применительно к опыту реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации и сформулировал концепцию «федерализма, создающего рынок».[57] Основные положения указанной концепции сводятся к необходимости законодательного закрепления бюджетной автономии субнациональных властей, что свою очередь должно привести к росту ответственности регионов за принимаемые решения. При этом, соблюдение прочих условий концепции «федерализма, сохраняющего рынок» должны обеспечить улучшение предпринимательского и инвестиционного климата регионов и устойчивого экономического роста государства в целом.