III Распределение поступлений и расходов между уровнями бюджетной системы

Разграничение поступлений между уровнями бюджетной системы направлено на выравнивание бюджетной обеспеченнос­ти регионов, обеспечение предоставления местными исполни­тельными органами одинакового уровня государственных услуг. Основной целью политики разграничения поступлений является обеспечение всех уровней государственного управления достаточ­ными финансовыми средствами для полноценного осуществления возложенных на них функций. Бюджетным кодексом определены принципы построения межбюджетных отношений и распределе­ны все поступления между уровнями бюджетов. Распределение доходов между уровнями бюджетов установлено в соответствии с разграничением полномочий между уровнями государственного управления.

В основу разграничения доходов между уровнями бюджетной системы положены следующие основные принципы:

1) стабильность доходов, т.е. за каждым уровнем бюджетной системы законодательно закрепляются соответствующие поступ­ления, а также на среднесрочный период устанавливаются размеры бюджетных субвенций и изъятий. Данный принцип обеспечивает заинтересованность местных исполнительных органов в увеличе­нии налогового потенциала и объективность в планировании рас­ходов местных бюджетов;

2) достаточность доходов, т.е. каждый уровень бюджетной системы должен располагать финансовыми средствами, обеспе­чивающими полноценное предоставление государственных услуг. В связи с неравномерностью распределения доходной базы между регионами, поскольку экономическое развитие территорий сильно дифференцировано, равная доступность населению государствен­ных услуг достигается посредством использования различных ре­гулирующих доходов;

3) единство форм и методов регулирования доходов, т.е. пре­доставление каждому уровню бюджетной системы дополнительных доходов должно основываться на единых подходах. Это до­стигается посредством использования официальных трансфертов и бюджетных кредитов, а на уровне область-район также использо­ванием нормативов распределения доходов. При определении форм регулирования доходов необходимо учитывать налоговый потен­циал каждого уровня бюджетов, результаты оценки объективных бюджетных потребностей территории, утвержденные натуральные нормы, т.е. натуральные показатели потребления или использова­ния необходимых материальных и нематериальных благ.

3) эффективность предоставления государственных услуг, т.е. каждый уровень бюджетной системы должен обеспечивать на­иболее результативное производство и предоставление государс­твенных услуг. Это достигается закреплением исполнения госу­дарственных услуг за более низким уровнем бюджетной системы, поскольку они могут реально учесть потребности их получателей и предоставлять эти услуги своевременно и качественно.

Сущность государственного регулирования доходов регио­нальных бюджетов состоит в распределении поступлений между территориальными звеньями бюджетной системы РК, гарантиру­ющих нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и, тем самым, сводящих к минимуму необходимость дополнительного распределения между ними фи­нансовых средств. Это подразумевает, что доходная структура ре­гионального бюджета должна полностью или в значительной мере контролироваться властями соответствующего уровня, т.е. форми­роваться преимущественно из местных налогов. Такое распреде­ление доходных источников необходимо, прежде всего, с полити­ческой точки зрения, поскольку при данном подходе гражданам легче понять, что если по их желанию будут произведены допол­нительные расходы, то придется ввести дополнительные налоги или тарифы, которые будут покрыты конкретно за счет них самих или других жителей региона.

Решение проблемы вертикальной сбалансированности бюдже­тов следует рассматривать с двух позиций. Во-первых, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и зако­нодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т.е. выравнивание финансовых потребнос­тей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг (видов обще­ственного товара). Во-вторых, необходимость выравнивания фи­нансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных пос­туплениях при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно целью вертикального бюджетного вырав­нивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций. При этом основные принципы рас­пределения расходных функций заключаются в следующем:

- государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны предоставляться местными властями;

- услуги, которыми пользуются одновременно жители не­скольких местных административных единиц, должны пре­доставляться властями областного (регионального) уровня;

- услуги, распространяемые на всю страну, должны предо­ставляться Правительством.

Основой механизма вертикального выравнивания является, с одной стороны, законодательное закрепление за каждым бюджет­ным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, ко­торые должны соответствовать предметам ведения и полномочиям центра и регионов (территорий), с другой – разграничение бюд­жетной ответственности между центральными и региональными органами власти и управления. Это обусловлено тем, что услуги, предоставляемые на местном уровне, как правило, должны фи­нансироваться на местном уровне для более тесной взаимоувязки общественных затрат и результатов: когда «платит тот, кто поль­зуется», повышается и эффективность реализации услуг и ответс­твенность за принятие решений. Однако при этом следует четко различать понятия предоставления услуг и их финансирования: многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а фи­нансироваться центром.

Первым шагом в разграничении бюджетных полномочий между центром и регионами республики стало разграничение предметов ведения и полномочий во всех областях хозяйственной деятельности, установленное Конституцией РК. Однако она уста­навливает лишь общие принципы разделения компетенции между властями разных уровней, не регламентируя при этом механизмы финансирования закрепленных за центральными и региональны­ми уровнями управления функций.

В настоящее время стихийно сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе РК достигла неко­его «естественного» предела. Так, за счет местных бюджетов фи­нансируется около 70% общих расходов на развитие экономики, 80% - на образование, 88% - на здравоохранение, 70% - на соци­альное обеспечение и т.д.

При анализе проблемы закрепления расходов основной вопрос заключается в определении того уровня власти, который с максималь­ной степенью отдачи способен обеспечить выполнение тех или иных государственных функций по финансированию расходов и предо­ставлению услуг. От ответа на этот вопрос зависит достижение трех важных целей государства: стабилизация экономики, эффективность и справедливость распределения расходных функций. От того, на­сколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударс­твенной и региональной политики эти исходные положения бюджет­ного регулирования во многом зависит реальный баланс, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

На основе и с помощью методов вертикального бюджетного выравнивания решается также проблема рационального закреп­ления доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обес­печение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджет­ной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получе­ния источников доходов.

Разработка системы закрепления налогов и перераспреде­ления доходов между различными уровнями власти должна осу­ществляться по завершению распределения ответственности за расходы и установлению их общего объема на каждом уровне государственной власти. Функционирование такой системы означает действие той части механизма вертикального выравнивания, которая обеспечивает выравнивание финансовых возможностей различных уровней власти. Это осуществляется за счет перерасп­ределения налоговых и других источников по уровням бюджетной системы с использованием различных методов.

Перераспределение налоговых поступлений может осущест­вляться посредством метода определения нормативов отчислений, смысл которого заключается в законодательном установлении оп­ределенной доли по отдельным видам налогов. В соответствии с этой установленной долей часть конкретного налога поступает в вышестоящий бюджет, а другая часть — в нижестоящие бюджеты.

При установлении нормативов отчислений используются методы квотирования и присоединения ставок. Под методом квотирования понимается оставление строго установленной процентной доли оп­ределенного налога в распоряжении того уровня административной единицы, на территории которой этот налог собран. Особенность данного метода заключается в его простоте и в наличии гарантий, что местные бюджеты получат определенную часть поступлений.

Суть метода присоединения ставок в том, что местным тер­риториальным органам управления разрешается в дополнение к республиканским взимать одноименные налоги, ограниченного определенным пределом размера. Этот метод также отличается простотой и эффективностью, поскольку местные органы заинте­ресованы в выявлении платежеспособных налогоплательщиков и в своевременном поступлении платежей.