IV Формы бюджетного регулирования местных бюджетов

Местные бюджеты представляют собой часть бюджетной сис­темы Республики Казахстан и входят в состав государственного бюджета страны. Они пополняются не только за счет местных на­логов и сборов, но также за счет части республиканских налогов и сборов, которые перераспределяются с помощью механизмов бюджетного регулирования. Хотя доходная часть местных бюджетов включает в себя собственные доходы, поступления от ре­гулирующих налогов, финансовую помощь и заемные средства, однако различия в социально-экономическом развитии регионов и территорий приводят к недостатку ресурсов для обеспечения эф­фективного воздействия органов местной власти на процессы по оказанию государственных услуг.

Неравномерность распределения доходной базы между регио­нами вследствие сильной дифференциации экономического разви­тия территорий предопределяет необходимость проведения актив­ной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государс­твенного сектора. В качестве одного из механизмов проведения такой политики используется метод горизонтального бюджетного выравнивания на душу населения по местным бюджетам.

Суть данного метода заключается в обеспечении единого стан­дартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов и территорий страны посредством приме­нения единых формализованных расчетов распределения финан­совой помощи. При этом основной целью проведения подобной политики является обеспечение стабильных в среднесрочной пер­спективе, законодательно закрепленных доходных источников, обеспечивающих полноценное предоставление каждым уровнем власти закрепленных за ними государственных услуг.

Введенный в 1999 г. механизм межбюджетного регулирова­ния посредством бюджетных изъятий и субвенций не в полной мере обеспечивал прозрачность в межбюджетных отношениях, в частности, в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения до­ходов или размеров межбюджетных трансфертов. В связи с этим в действующую систему бюджетного выравнивания на местном уровне внесены изменения, в частности, утверждение методики расчетов межбюджетных трансфертов и другие, стимулирующие экономическое развитие регионов.

Наряду с этим следует отметить, что система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уров­нями местных бюджетов оставались разнородными и нестабильными. Имели место частые уточнения местных бюджетов в ходе их исполнения. В областях применялись различные и неунифи­цированные методы распределения доходов. К таковым можно отнести ежегодное установление индивидуальных для каждого района и города видов распределяемых доходов и их нормативов, ежегодное установление единых по районам и городам видов рас­пределяемых доходов, но разных по нормативам распределения. Применялось также ежегодное установление единых нормативов распределения доходов, но разных по плательщикам, ежегодное зачисление всех доходов в бюджеты районов и городов с дальней­шим установлением бюджетных изъятий.

В целях нивелирования этих недостатков и обеспечения раци­онализации государственных расходов в Бюджетном кодексе наря­ду с действующими принципами балансирования между дохода­ми и «потребностями» установлена и такая форма регулирования межбюджетных отношений местных бюджетов, как нормативы распределения доходов. Они имеют стабильный характер, опреде­ляются на основе среднесрочной фискальной политики. Это стало возможным в результате распределения функций между уровнями государственного управления с разграничением и упорядочением расходных полномочий по уровням бюджетов, которые отражены в единой бюджетной классификации.

В связи с целесообразностью проведения финансирования из бюджета того уровня власти, на котором осуществляется опреде­ленная функция, полномочия по обеспечению финансирования этой функций и ее непосредственное осуществление законодатель­но закреплены за одним уровнем власти. Такой подход на уровне область—район позволяет исключить произвольную передачу рас­ходных обязательств по уровням управления и тем самым достиг­нуть более благоприятных условий для планирования бюджетных расходов.

Для обеспечения системности в распределении расходных полномочий в Бюджетном кодексе предусмотрены следующие положения:

в законодательных актах, которыми предусматривается выполнение определенных государственных функций, четко определяется компетенция государственных органов по уровням уп­равления с последующим закреплением за ними расходных полно­мочий;

в случае наделения нижестоящих уровней государствен­ного управления дополнительными функциями осуществляется и закрепляется в законодательных актах передача соответствующих финансовых средств, необходимых для их реализации;

уровни местного государственного управления имеют законодательно установленное право на компенсацию расходов местных бюджетов для реализации решений, возникающих в ре­зультате принятия нормативных правовых актов вышестоящими органами государственной власти.

В результате проведения разграничения расходных полно­мочий между уровнями государственного управления в Бюджет­ном кодексе пересмотрен механизм межбюджетных отношений, связанный с изменением «функциональной нагрузки» различных уровней государственного управления, а вместе с ней потребнос­тей в финансовом обеспечении. В этой связи для самостоятельной реализации всеми уровнями власти их полномочий и ответствен­ности за каждым из них предусмотрено закрепление налоговых и неналоговых источников доходов, отвечающих их расходным полномочиям, а также определены соответствующие формы ре­гулирования межбюджетных отношений. К примеру, перечень налогов на уровне область-район определен на законодательном уровне, что соответствует унитарному характеру государственного устройства страны.

Эффективное распределение налогов является исключительно важным для достижения как самостоятельности бюджетов, так и обеспечения высокой собираемости налогов. В связи с этим при закреплении доходных источников за уровнями государственного управления учитываются следующие критерии их разграничения:

а) стабильность поступлений — за местными уровнями власти закрепляются налоги, поступления от которых носят стабильный характер и сравнительно мало зависят от экономических спадов или подъемов. Аргументом в пользу такого распределения явля­ется то, что центральный уровень управления в гораздо большей степени влияет на экономический климат в стране, в связи с чем он и должен нести основное бремя финансовых последствий эко­номического спада;

б) экономическая эффективность - за каждым уровнем влас­ти закрепляются налоги, размеры поступлений которых зависят от эффективности работы этого уровня власти;

в) равномерность распределения налоговой базы - чем выше неравномерность размещения налоговой базы, тем на более вы­соком уровне вводится соответствующий налог и тем выше пред­посылки для централизации данных налоговых поступлений. Не­равномерность распределения налоговой базы между регионами вызывает необходимость выравнивания бюджетной обеспеченнос­ти регионов, поскольку жители территорий, имеющих доступ к на­логовым ресурсам, которых лишены другие регионы, оказываются в более выгодном положении, чем жители остальных регионов;

г) социальная справедливость - налоги, носящие перераспре­делительный характер, закрепляются за более высокими уровнями бюджетной системы;

д) мобильность налоговой базы — налоги, взимаемые с на­логовой базы, имеющей четкую территориальную привязку и не обладающие высокой мобильностью, закрепляются за низовыми уровнями власти;

е) экспорт налогового бремени - за местными уровнями влас­ти нерационально закреплять налоги, бремя которых ложится не на население и предприятия данных территорий, а на налогоплатель­щиков других территорий, поскольку в таком случае получается, что бюджетными услугами пользуются одни, а финансируют эти услуги другие, что никак не может способствовать эффективности бюджетных расходов;

ж) бюджетное соответствие сборов и затрат — налоговые и неналоговые сборы, представляющие плату за услуги, оказанные государственными органами, поступают в тот бюджет, из которого финансируются соответствующие услуги.

С законодательным закреплением за каждым уровнем управ­ления собственных доходных источников обусловлено определе­ние самой системы регулирования межбюджетных отношений, что позволяет:

придать формам регулирования стабильный характер по­средством закрепления размеров субвенций и изъятий на средне­срочный период;

определить распределяемые виды налогов, установив ста­бильные на среднесрочный период нормативы индивидуально для каждого конкретного региона. При этом предусматривается вер­тикальное выравнивание бюджетов различных уровней в целях исключения механизма бюджетных изъятий. Например, перерас­пределять между республиканским бюджетом и местными бюд­жетами поступления по индивидуальному подоходному налогу с доходов, облагаемых у источника выплаты, и социальному налогу;

осуществить в доходах республиканского бюджета цент­рализацию индивидуального подоходного налога с доходов, обла­гаемых у источника выплаты, и социального налога. При этом межбюджетные отношения регулируются через установление суб­венций, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты,

В целях обеспечения результативности финансовой поддержки регионов предусмотрено осуществление постепенного перехода от предоставления межбюджетных трансфертов на «общие нужды» по критерию бюджетной обеспеченности к системе целевых и пре­дельно локализованных трансфертов. Основой для перехода на но­вые принципы предоставления межбюджетных трансфертов станет предусматриваемая к реализации группировка государственных функций по степени приоритетности - на обязательные., основные и дополнительные функции. Подобное структурирование направ­лено в целом на обеспечение концентрации усилий государствен­ных органов всех уровней для реализации обязательных и основ­ных государственных функций и соответственно обеспечение их первоочередного бюджетного финансирования.

Финансирование обязательных функций (которые обязатель­но исполняются всеми уровнями государственного управления) осуществляется на базе единых по всей стране норм и нормативов в рамках текущих расходов государственного бюджета, в основ­ном не подлежащих секвестрованию.

Финансирование основных функций осуществляется в рамках текущих программ государственного бюджета, а также программ развития, направленных на улучшение материально-технической базы государственных учреждений, включая новое строительство, исходя из нормативов сети государственных учреждений социаль­ной сферы.

Дополнительные функции как на республиканском уровне, так и на местном финансируются в рамках бюджетных программ, если выполнение таких функций носит временный или разовый характер. Полнота обеспечения финансированием этой категории функций будет зависеть от текущего состояния экономики и про­гноза показателей бюджета.

В соответствии с вышеприведенной группировкой приори­тетности государственных функций предоставление субвенций нижестоящим бюджетам возможно по двум категориям:

- на обеспечение финансирования обязательных функций го­сударственного управления в виде целевых трансфертов;

- на обеспечение финансирования программ развития реги­онов в виде инвестиционных трансфертов.

При этом трансферты нижестоящим бюджетам предусмот­рено выделять в первую очередь на максимальное покрытие их те­кущих расходов. В основу расчетов их размеров заложен принцип обеспечения населения соответствующих территорий набором минимальных социальных услуг, рассчитанных на основе норм и нормативов. С этой целью, а также для реальной оценки потреб­ностей государственных органов управления в финансировании разработана типовая структура управления областных и районных уровней власти.

В результате рыночных преобразований, произошедших в те­чение последних лет, социальная сфера неоднократно модерни­зировалась и оптимизировалась, что, в конечном итоге, привело к тому, что во многих регионах сложилась различная сеть госу­дарственных учреждений социальной сферы, не учитывающая плотности и реальных потребностей населения. С этих позиций, а также для достижения необходимого уровня финансового обеспе­чения гарантированного Конституцией страны объема бесплатной медицинской помощи, введения систем обязательного социально­го и медицинского страхования, предусмотрен переход на средне­срочные нормативы межбюджетных трансфертов.

Предоставление трансфертов для обеспечения финансирова­ния программ развития регионов осуществляется с учетом при­оритетов государственной региональной политики. Одновремен­но с этим для расширения самостоятельности местных бюджетов в планировании и исполнении своих расходов усовершенство­ван механизм финансирования данного уровня управления. Так, свободные остатки бюджетных средств местных бюджетов не под­лежат изъятию в вышестоящий бюджет, кроме случаев, установ­ленных Бюджетным кодексом, временно свободные бюджетные средства могут размещаться на депозиты в Национальном банке, т.е. использоваться для получения дополнительного дохода.

Метод определения нормативов отчислений (часть определенного налога поступает в республиканский бюджет, а др. часть в местные бюджеты)

Метод квотирования (%-я доля налога остается на той территории на которой он был собран )

Метод присоединения ставок (местным органам власти в дополнение к респуб. разрешается взимать одноименные налоги в определенном размере)

ТЕМА 6. Государственное управление в области регулирования межбюджетных отношений