Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами

Состав доходов и расходов бюджетной системы, их разграничение между бюджетами.В соответствии с законодательством государственные и мест­ные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, также имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и рас­ходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Начиная с 2004 г. в федеральном бюджете на основании Федерального закона от 23 декабря 2003 г. предусмотрено обра­зование Стабилизационного фонда РФ. Соответствующие из­менения и дополнения внесены в БК РФ, который дополнен главой 13. Названный Фонд формируется за счет превышения цены на нефть над базовой ценой (20 долларов США за один баррель) и должен использоваться в целях сбалансирования бюджета (для покрытия дефицита) при снижении цены на нефть ниже базовой.

Глава 13.1. СТАБИЛИЗАЦИОННЫЙ ФОНД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Все доходы и расходы бюджетной системы разграничивают­ся (распределяются) между бюджетами разных уровней и видов.

Разграничение (распределение) доходов и расходов бюдже­тов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обуслов­лена принципом единства бюджетной системы в Российской Федерации. Бюджетная классификация — это группировка дохо­дов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группировочных кодов.

Требование единства классификации сочетается с опреде­ленными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Доходы бюджетов.

Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическим признакам можно под­разделить на несколько групп:

а) доходы от предприятий и дру­гих организаций разных форм собственности;

б) доходы от го­сударственного и муниципального имущества;

в) доходы от го­сударственной внешнеэкономической и другой деятельности;

г) поступления от личных доходов граждан.

Такая классифика­ция имеет значение для характеристики материального содер­жания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль при­надлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.

Федеральный закон «О бюджетной классификации Россий­ской Федерации» и БК РФ делят доходы бюджета на:

а) налого­вые с выделением их видов;

б) неналоговые (доходы от ис­пользования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).

Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам. Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулиру­ющие.

Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в со­ответствии с законодательством полностью или в твердо фикси­рованной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) называет их соб­ственными доходами (что не вполне точно). Общий перечень разных видов доходных источников, закрепленных за бюджета­ми разных уровней, содержится в БК РФ (гл. 7—9).

В свою очередь законодательство субъектов РФ вправе пере­давать доходные источники, находящиеся в их распоряжении, в местные бюджеты. Доля закрепленных (собственных) доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов ни­жестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом.

Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые передаются на очередной год нижестоящим бюджетам в целях сбалансирования их доходов и расходов, в виде процентных от­числений от доходов на основании решений вышестоящих ор­ганов власти. Статья 58 БК РФ предусматривает такой порядок в отношениях между субъектами РФ и муниципальными обра­зованиями.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распре­деления доходов бюджета в целях его сбалансирования), поми­мо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов, применяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддер­жки из бюджета вышестоящего уровня в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации, субвенции и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований, а также бюджетного креди­та и бюджетной ссуды (гл. 16 БК РФ).

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная де­нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше­нию соответствующего представительного органа власти на без­возвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований для осуществления определенных целевых расходов. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих выше­стоящих представительных органов власти.

Бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований мо­гут быть предоставлены также субсидии, т. е. денежные средства, выделенные из вышестоящего бюджета для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия в них. Субвенции и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого использо­вания, а также не использования в установленные сроки. Дота­ции и субвенции, закрытым административно-территориальным образованиям предоставляются непосредственно из федерально­го бюджета (см., например, ст. 60 Федерального закона «О фе­деральном бюджете на 2004 год»).

Продолжая характеристику доходной части бюджета, в ней в зависимости от права собственности следует выделить, помимо собственных доходов, заемные средства, которые подлежат воз­врату. Источниками заемных средств могут быть: выпуск госу­дарственных или местных займов на инвестиционные цели; получение кредита в банке, получение кредита или ссуд из иных бюджетов. Под бюджетным кредитом понимается предоставле­ние средств в другой бюджет для финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. Так, субъекту РФ предоставляется бюджетный кредит сроком до одного года из федерального бюджета в объеме, утвержденном законом о феде­ральном бюджете. Процентная ставка за пользование кредитом устанавливается этим же законом.

Расходы бюджетов.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные направления: содержание орга­нов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов; оборона и безопасность стра­ны; финансирование отраслей экономики; охрана окружающей природной среды; социально-культурная сфера; наука; между­народная деятельность.

Подробная конкретизация видов расходов бюджетной систе­мы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюд­жетной классификации Российской Федерации». В названном законодательстве выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов (ст. 66-68 БК РФ).

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу­ющих основных принципов:

а) соответствие состава расходов предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федера­ции или органов местного самоуправления (по принадлежнос­ти);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения и роли определенных учреждений или мероприятий, масштабов и последствий их влияния на раз­витие общества;

г) принцип самостоятельности субъектов Фе­дерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Все эти прин­ципы действуют в совокупности и характеризуют состав расхо­дов бюджетов всех уровней.

Названные принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных бюджетов на определенный финан­совый год.

Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществля­ется в соответствии с расходными обязательствами, обусловлен­ными разграничением полномочий между соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 65 БК РФ). Порядок возникновения и реализации этих обязательств уста­новлен в гл. 11 БК Необходимое условие реализации намеченных расходов — соблюдение принципа сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ), т. е. требование соответствия объема расходов бюджета суммарному объему его доходов. Негативным проявлением от­клонения от этого принципа является дефицит бюджета, т. е. превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии дефи­цита требует определения источников его финансирования и соблюдения определенного порядка формирования и исполне­ния бюджета (ст. 92—96, 229, 230). С 2004 г. с целью обеспече­ния сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой предусмотрено создание Стабили­зационного фонда РФ. В расходной части бюджетов всех уровней создаются резервные фонды государственных органов исполни­тельной власти и органов местного самоуправления. При этом запрещено создавать резервные фонды законодательных (пред­ставительных) органов и депутатов (ст. 81 БК РФ). В федераль­ном бюджете, помимо резервного фонда Правительства РФ, образуется резервный фонд Президента РФ. Кроме упомянутых фондов в бюджетах могут создаваться целевые фонды отрасле­вого характера.

Расходы бюджетной системы отражают, кроме внутренних задач страны, международные связи России, в частности, со странами СНГ. Таким образом, бюджетная система является финансовой основой реализации внутренней и внешней госу­дарственной политики России.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТНЫХ ПРАВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СУБЪЕКТОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В российском законодательстве, а также в юридической ли­тературе часто встречается термин «бюджетные права» для ха­рактеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуп­равления) в области бюджета. Однако этот термин не следует понимать буквально. Он является условным, поскольку в дан­ном случае речь идет о правах особого содержания: бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сли­ваются с обязанностями в едином полномочии (например, пра­во утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т. д.). Но существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право направ­лять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право до­полнительных расходов на социальные мероприятия).

Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права— государственных и муниципальных образований, их орга­нов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в компетенцию нижестоящих, а последних ориенти­рует на активную деятельность. Следует заметить, что БК РФ применительно к данной области первоначально использовал термин «компетенция» в отношении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, изменив его впоследствии на «полномочия» (гл. 2). Однако в литературе наряду с названным термином продолжает приме­няться выражение «бюджетные права».

Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделе­ний. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не тем или иным органам государственной власти или местного самоуправ­ления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (пол­номочий) материального и процессуального содержания, по­средством использования которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это права на получение определен­ных доходов, распределение и использование их на нужды соот­ветствующей территории, а также права по регулированию бюд­жетных отношений в рамках установленной компетенции. Ос­новы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ.

Таким образом, бюджетная компетенция Российской Федера­ции, ее субъектов, муниципальных образований — это принадле­жащие им в области бюджета полномочия в лице соответствую­щих государственных органов власти или местного самоуправле­ния по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в оп­ределенных, законодательством пределах.

Обобщенно основное содержание бюджетной компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований составляют следующие полномочия:

а) формировать соб­ственный бюджет и самостоятельно его использовать;

б) полу­чать предусмотренные законодательством доходы для включе­ния их в данный бюджет;

в) использовать средства собственного бюджета для осуществления задач и функций соответствующего государственного или муниципального уровня;

г) самостоятельно определять направления расходов собственных бюджетов;

д) распределять собственные бюджетные доходы между бюджета­ми данной территории;

е) формировать и использовать в рамках собственного бюджета целевые и резервные фонды;

ж) объеди­нять средства своего бюджета со средствами других бюджетов и иными финансовыми ресурсами;

з) привлекать в бюджеты за­емные средства (выпуск облигаций федеральных займов, зай­мов субъектов Федерации и муниципальных займов, использо­вание банковского кредита и др.);

и) оказывать финансовую поддержку нижестоящим бюджетам;

к) получать компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие реше­ний вышестоящих органов государственной власти после утверж­дения бюджета;

л) самостоятельно распоряжаться дополнительно выявленными или сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

м) осуществлять правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета, и в установ­ленных пределах — межбюджетных отношений;

н) защищать свои бюджетные права в судебном порядке.

В процессе реализации этой компетенции возникают разно­образные бюджетные отношения, в частности, отношения по распределению доходов и расходов между бюджетами разных уровней в целях финансового обеспечения осуществления пол­номочий органов государственной власти и местного самоуп­равления. БК РФ называет их межбюджетными отношениями, устанавливает принципы этих отношений, отмечая равенство бюджетных прав субъектов РФ и равенство бюджетных прав муниципальных образований (ст. 31)

Разграничение бюджетной компетенции между названными субъектами основано на принципах федерализма и местного самоуправления и вытекающих из них принципах единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджета каждого уровня, закрепленных в Конституции РФ и российском законо­дательстве. Исходя из конституционных положений, Федераль­ный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополне­ний в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировали и уточнили разграничение полномо­чий между федеральными, региональными органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления в целом, а также в сфере бюджета. Так, Федеральный закон от 4 июля 2003 г. предписывает субъектам Федерации самостоятельное финансовое обеспечение полномочий, относящихся к предме­там их ведения, за счет средств своих бюджетов (ст. 26). В то же время для осуществления полномочий субъекта Федерации, от­носящихся к предметам совместного ведения, могут быть до­полнительно выделены средства из федерального бюджета в установленном федеральным законодательством порядке (ст. 26). Подобный подход определен и в отношении бюджет­ной компетенции муниципальных образований (ст. 18 Феде­рального закона от 6 октября 2003 г.).

Естественно, что на каждом уровне бюджетные полномочия имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня. Поэтому помимо общей характеристики бюджетных прав (ком­петенции), необходимо их рассмотрение с целью выявления особенностей применительно к конкретным видам субъектов бюджетного права.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как в общем аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет важное значение для решения задач совершенствования меж бюджетных отношений, нацеленного на обеспечение сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение средств между бюджетами, способствующее выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав административно-территориальных единиц соответст­вующие представительные органы местного самоуправления вправе обратиться за их защитой в арбитражный суд. Конституционная гарантия усиливает значимость этого права.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуп­равления, в их правах на получение, распределение и самостоя­тельное использование бюджетных доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные, в частности, законодательством субъектов РФ, влияют на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав.

Задачи развития бюджетных полномочий нацелены на со­вершенствование межбюджетных отношений и достижение сбалансированности интересов всех участников данных отно­шений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспре­деление средств между бюджетами, которое обеспечило бы ре­альную самостоятельность субъектов РФ и муниципальных об­разований в рамках установленного разграничения полномочий и ответственности в этой сфере между органами власти разных уровней.