Разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности

Финансовую деятельность осуществляют все государствен­ные органы и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы и регули­рование финансовых отношений. Однако особенности их задач и правового положения обусловливают различия в содержании, масштабах и степени участия в финансовой деятельности тех или иных органов, необходимость разграничения между ними полномочий в этой области.

В таком разграничении финансовой компетенции органов учитываются, во-первых, необходимость соответствия полномо­чий упомянутых органов конституционным положениям о раз­граничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71—73 Конституции РФ), во-вторых, принцип разделения властей на законодательную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конституции РФ), а также установленные организационно-пра­вовые формы деятельности органов.

Законодательные (представительные) органы и органы испол­нительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов и муниципальных образований. При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерально­го, региональных и местных), установление налогов и сборов.

Согласно принципу разделения властей прерогативой пред­ставительных органов государственной власти является приня­тие законов по вопросам финансов (ст. 104 Конституции РФ).

Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направ­ления внутренней и внешней политики государства, соответ­ственно которой строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государ­ственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организа­ции расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной систе­мы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.

Органы исполнительной власти общей компетенции (Прави­тельство РФ, правительства или администрации субъектов Фе­дерации) принимают меры к реализации законов, обеспечивают исполнение бюджета (ст. 101, 114 Конституции РФ, Федераль­ный конституционный закон от 17 декабря 1997г. «О Прави­тельстве Российской Федерации»). В структуре аппарата Пра­вительства РФ и при Правительстве в целях обеспечения коор­динации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики создаются департаменты, комиссии, советы и т. п. подразделения (например, Департамент эко­номики и финансов Правительства РФ, Правительственная ко­миссия по повышению результативности бюджетных расходов).

Функции финансовой деятельности выполняют также орга­ны исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, осуществ­ляющие государственное управление в рамках определенных от­раслей или сфер управления (министерства, комитеты и т. д.). Они обеспечивают выполнение задач этих органов в соответ­ствующих отраслях и сферах. То же относится и к подобным органам, формируемым в системе местного самоуправления (от­делы, управления администраций и т. п.).

Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность является основной, оп­ределяющей содержание их компетенции. Это система финан­сово-кредитных органов, специально созданных для управле­ния финансами и осуществления контроля в этой сфере.

Компетенция финансово-кредитных органов.В связи с эконо­мическими преобразованиями, обусловленными переходом к рыночным отношениям, система финансово-кредитных органов в России существенно перестроена, соответственно изменились и их функции.

Среди этих органов Министерство финансов РФ выделяется комплексным характером своих функций, регулирующих раз­ные стороны финансовой деятельности государства и воздей­ствующих на эту деятельность в целом. Министерство финан­сов РФ, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кре­дитной, денежной политики. На него возложено и нормативно-правовое регулирование в следующих сферах: в финансовой (вклю­чая бюджетные, налоговые, страховые, валютные отношения, сферу государственного долга); в области аудиторской деятель­ности, бухгалтерского учета и отчетности; добычи, производ­ства,, переработки драгоценных металлов и драгоценных кам­ней; таможенных платежей (в части исчисления и уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транс­портных средств. К его компетенции отнесена также выработка финансовой политики в области государственной службы и су­дебной системы. В круг важнейших функций Министерства финансов РФ входит обеспечение формирования и исполнения федерального бюджета, а также организации и функционирования бюджетной системы страны в целом. По вопросам своей компетенции Министерство финансов РФ разрабатывает про­екты федеральных законов, актов Президента РФ и Правитель­ства РФ, а также утверждает разработанные им нормативные правовые акты, методические и иные документы по вопросам организации финансовой деятельности. Министерство финан­сов РФ координирует в указанных сферах деятельность других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействует с государственными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также общественными объедине­ниями и иными организациями, издает инструкции, методичес­кие указания и другие документы.

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель­ной власти», существенно изменившего структуру Министер­ства финансов РФ, предусмотрено создание следующих подве­домственных ему федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора; Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; Федеральной службы по финансовому мониторингу. Кроме того, статус федеральной службы придан действующему в настоящее время Федерально­му казначейству с передачей правоприменительных функций Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения феде­рального бюджета. Названные федеральные службы являются фе­деральными органами исполнительной власти, осуществляющи­ми функции контроля и надзора в указанных сферах.

Подобные Минфину России органы создаются и субъектами Федерации — министерства финансов или финансовые управле­ния. Кроме того, в системе органов местного самоуправления действуют финансовые отделы или управления. В задачи всех этих органов входит организация на соответствующей террито­рии финансовой деятельности, способствующей развитию ры­ночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет, а также связанной с организацией и проведением фи­нансового контроля и учета.

Федеральное казначейство (федеральная служба) создано в целях проведения государственной бюджетной политики, эф­фективного управления доходами и расходами федерального бюджета через счета казначейства, исходя из принципа един­ства кассы, управления совместно с Центральным банком РФ государственным внутренним и внешним долгом.

Налоговые органы.Необходимость активного использования финансового механизма, повышение роли налогов в связи с преобразованием экономики страны обусловили формирование в Российской Федерации новой системы налоговых органов. К системе налоговых органов относятся территориальные орга­ны по субъектам РФ, межрегиональные инспекции и инспек­ции по городам и районам, инспекции межрайонного уровня. Это единая централизованная система органов. До принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. налоговые органы на­ходились в ведении Министерства РФ по налогам и сборам. Названный Указ определил вхождение налоговых органов в систему Федеральной налоговой службы, подведомственной Ми­нистерству финансов РФ.

Главная задача налоговых органов РФ заключается в обеспе­чении единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обяза­тельных платежей, установленных законодательством Россий­ской Федерации и ее субъектов. Законодательство закрепляет права, обязанности и ответственность налоговых органов и их должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогообложения, а также применяемые ими меры к взыс­канию налогов и санкции к налогоплательщикам в случае совер­шения ими налоговых правонарушений (гл. 5, 14, 15 НК РФ).

Учитывая важную роль налоговых органов в формировании доходов бюджетной системы страны, Правительство РФ по­становлением от 21 декабря 2001 г. утвердило Федеральную целе­вую программу «Развитие налоговых органов (2002—2004 годы)».

Таможенные органыв сфере финансовой деятельности госу­дарства, подобно налоговым органам, осуществляют деятель­ность по налогообложению в связи с выполнением своих задач в области таможенного дела. Они пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу. Таможенные органы осуществляют и иные функции финансовой деятельности (распре­деление денежных средств между подведомственными органи­зациями, контроль за их использованием и др.).

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. вме­сто упраздненного Государственного таможенного комитета РФ создана Федеральная таможенная служба в системе Министер­ства экономического развития и торговли РФ. В систему тамо­женных органов входят также региональные таможенные управ­ления, таможни и таможенные посты, находящиеся в централи­зованном подчинении.

В связи с необходимостью усиления государственного фи­нансового контроля и предотвращения правонарушений в сфе­ре финансов и денежного обращения, в особенности легализа­ции доходов, полученных преступным путем, создан Комитет РФ по финансовому мониторингу, преобразованный на основа­нии Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. в Федеральную службу по финансовому мониторингу.

Федеральный орган исполнительной власти по надзору за стра­ховой деятельностью.В связи с существенными преобразовани­ями в сфере страховых отношений эта деятельность перестала быть государственной монополией. Функции страхования осу­ществляют теперь как государственные (Росгосстрах, Военная страховая компания), так и негосударственные компании. Все они действуют на коммерческих началах. Организация этой де­ятельности и государственный надзор в данной сфере регулиру­ются Законом РФ «Об организации страхового дела в Россий­ской Федерации». На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 в структуре Министерства финансов РФ вместо Департамента страхового надзора создана Федеральная служба страхового надзора.

Банки. Банковская система.Банки принято именовать кре­дитными органами (организациями) в связи с тем, что основ­ным направлением их деятельности является именно кредито­вание. С ним в той или иной мере связаны все другие направ­ления деятельности банков.

Система банков РФ, их правовое положение и содержание функций существенно изменились в связи с переходом к ры­ночной экономике. Банки перестали быть объектом исключительно государственной собственности. Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федераль­ного закона от 3 февраля 1996 г.) банковская система РФ состо­ит из двух уровней, включающих: а) Центральный банк РФ (Банк России) и б) кредитные организации (коммерческие бан­ки), а также филиалы и представительства иностранных банков. При этом иностранным считается банк, который зарегистриро­ван на территории иностранного государства и признан банком по его законодательству.

Центральный банк РФ (Банк России) занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается существенными особенностями. Это главный банк Российской Федерации, он является государственной федеральной соб­ственностью. Уставный капитал Банка определен в 3 млрд. руб. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юри­дического лица. Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, а он не несет ответственности по обя­зательствам государства, кроме случаев, когда они сами приня­ли на себя такие обязательства, или это предусмотрено феде­ральными законами.

Однако получение прибыли, в отличие от коммерческих бан­ков, не является целью деятельности Центрального банка РФ. Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Важной осо­бенностью правового статуса Центрального банка РФ является его деятельность в качестве органа государственного регулирова­ния, наделенного властными полномочиями в области органи­зации денежно-кредитных отношений. Центральный банк РФ согласно Конституции РФ подотчетен Государственной Думе, его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Кан­дидатуру для назначения представляет Президент РФ (ст. 83 и 103 Конституции РФ).

Целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление бан­ковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебой­ного функционирования платежной системы. В соответствии с ними Банк выполняет следующие функции: разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ; монопольно осуще­ствляет эмиссию наличных денег и организует наличное денеж­ное обращение; устанавливает правила осуществления денеж­ных расчетов и проведения банковских операций; обслуживает счета бюджетов всех уровней; осуществляет надзор за деятель­ностью кредитных организаций, валютное регулирование и ва­лютный контроль и др. Свои функции и полномочия Банк Рос­сии осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Коллегиаль­ным органом Банка России является Национальный банковский совет, возглавляемый Председателем Банка России. В состав Совета входят также представители палат Федерального Собра­ния РФ, Президента РФ и Правительства РФ.

Банковская система с выделением особого положения Цен­трального банка в качестве государственного ведомства типична для современных экономически развитых государств. Монопо­лией Центрального банка РФ является осуществление эмиссии (выпуска в обращение) наличных денег и организация их обра­щения.

Выполняя свои функции, Центральный банк РФ вступает в отношения с кредитными организациями (коммерческими бан­ками), которые выполняют операции по непосредственному денежно-кредитному обслуживанию предприятий, учреждений, организаций и граждан в соответствии с государственной де­нежно-кредитной политикой, реализация которой возложена на Центральный банк РФ.

При регулировании денежно-кредитных отношений Цент­ральный банк РФ использует свои властные полномочия. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций он устанавливает обязательные для них нормативы: минимальный размер уставного капитала; минимальный размер риска на од­ного вкладчика; минимальный размер резервов, подлежащих депонированию банками в Центральном банке РФ, и др. Цен­тральный банк РФ регистрирует уставы банков, выдает лицензии на совершение ими банковских операций. Осуществляя полномочия по надзору, Центральный банк РФ вправе при об­наружении нарушений банками законодательства, экономи­ческих нормативов и др. применять к ним меры воздействия принудительного характера, давать обязательные для исполне­ния предписания об устранении нарушений, предъявлять учре­дителям требования о проведении мероприятий по финансово­му оздоровлению банка, его реорганизации, замене руководите­лей банка, взыскании штрафа и др.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для орга­нов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Если эти нормативные акты затрагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.

Кредитные организациикак составная часть банковской сис­темы подразделяются на банки и небанковские кредитные орга­низации.

Согласно Федеральному закону «О банках и банковской де­ятельности» кредитная организация — это юридическое лицо, ко­торое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельно­сти на основании специального разрешения (лицензии) Централь­ного банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.

Кредитные организации, в отличие от Банка России, образу­ются на основе любой формы собственности, являясь коммер­ческими организациями. Они могут создавать союзы и ассоци­ации (не преследующие цели извлечения прибыли) для защиты интересов и координации деятельности своих членов, а также холдинги и группы.

В отличие от этого небанковская кредитная организация име­ет право осуществлять лишь отдельные банковские операции (на которые выдана лицензия).

Помимо перечисленных кредитные организации вправе вы­полнять и другие банковские операции, а именно: осуществле­ние расчетов, инкассацию денежных средств, кассовое обслу­живание физических и юридических лиц, куплю-продажу ино­странной валюты, привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, выдачу банковских гарантий и др.

Они независимы от органов государственной власти и управ­ления при принятии своих решений, связанных с проведением банковских операций. Банки действуют на основании своих уставов, зарегистрированных в Центральном банке РФ. Устав­ный капитал кредитной организации складывается из средств ее участников — юридических и физических лиц и служит обеспе­чением обязательств банка. Минимальный размер уставного фонда вновь регистрируемых банков определяет Центральный банк РФ.

Отношения банков с клиентурой строятся на договорной основе. Государство не отвечает по обязательствам банков, как и банки не отвечают по обязательствам государства, кроме слу­чаев, предусмотренных законами РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций.

Кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные пору­чения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять опера­ции с государственными и муниципальными финансовыми ре­сурсами со средствами государственных и местных бюджетов, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выде­ляемых для осуществления федеральных и региональных про­грамм. Таким образом, деятельность кредитных организаций, помимо того, что она вообще способствует функционированию финансовой системы страны, имеет и непосредственное отно­шение к выполнению функций финансовой деятельности госу­дарства и муниципальных образований.

Органы государственных внебюджетных фондов.К ним отно­сятся органы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального стра­хования РФ, Федерального и территориальных фондов обяза­тельного медицинского страхования. На названные фонды воз­ложены задачи социального обеспечения по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, получения бесплатной медицинской помощи. В соответствии с этими задачами в их ведении находятся государственные финансовые ресурсы, распределяемые строго по целевому назначению.