Государственная экологическая экспертиза

Закон Российской Федерации «Об экологической экспертизе» определяет экологическую экспертизу как «установление соответ­ствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологичес ким требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы».

Целью государственной экологической экспертизы является предупреждение возможных неблагоприятных воздействий хозяй­ственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.

Зарубежное и международное природоохранные законодатель­ства рассматривают цель экологической экспертизы как воплоще­ние предупредительной экологической политики, подразумевающей оценку экологического воздействия проектов хозяйственного разви­тия на окружающую среду и активное участие общественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы.

Задачами государственной экологической экспертизыявляются

- организация и проведение всесторонних, объективных на­учно обоснованных исследований, анализа и оценки объектов экс­пертизы;

- оценка соответствия объектов экологической экспертизы экологическим стандартам;

- анализ информации об объектах экологической эксперти­зы и прогнозирование возможных изменений экологической обста­новки;

- обеспечение государственного экологического контроля над качеством подготовки проекта объекта экспертизы;

- подготовка объективных научно обоснованных выводов (заключений) экологической экспертизы и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решение о ре­ализации объекта экспертизы;

- информирование заинтересованных лиц, общественности и граждан о возможных неблагоприятных воздействиях на окружа­ющую природную среду и связанных с ними социальных, экономи­ческих и иных последствиях намечаемой деятельности.

Основными принципами государственной экологической экс­пертизы являются:

- обязательность;

- научная обоснованность;

- независимость;

- широкая гласность и участие общественности;

- презумпция потенциальной экологической опасности;

- комплексность оценки;

- приоритет экологической безопасности;

- платность экологической экспертизы.

Принцип обязательности является ведущим. Он является обя­зательной мерой охраны окружающей природной среды, предшеству­ющей принятию хозяйственного решения.

Принцип научной обоснованности, объективности и законно­сти выводов означает, что экологическая экспертиза представляет собой научно-исследовательский процесс и должна производиться на современном научно-техническом уровне, с использованием но­вейших форм и методов научных исследований квалифицированны­ми учеными-экспертами. При этом в результате должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений, сколь­ко оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены прогнозы наи­более эффективных и экологически безопасных условий их реали­зации в действующих объектах.

Принцип независимости государственной экологической экс­пертизы означает, что непременным условием ее эффективности яв­ляется функциональная и финансовая независимость органов, которые организуют экспертизу и экспертов. Эксперты должны иметь преимущественно внештатный статус.

Принцип широкой гласности и участия общественности пред­полагает доступность информации о ходе проведения экспертизы и о принятых решениях. Гласность экологической информации тесно связана с привлечением общественности к участию в проведении государственной экологической экспертизы. Формами такого учас­тия могут быть: рассмотрение предложений граждан и обществен­ных объединений при проведении экологической экспертизы, включение представителей общественности в состав экспертных ко­миссий, ознакомление населения с результатами государственной эко­логической экспертизы, проведение референдумов и т.д.

Принцип презумпции потенциальной экологической опаснос­ти распространяется на любую намечаемую хозяйственную и иную деятельность.

Различают два вида экологической экспертизы: государствен­ную и общественную. Государственная экологическая экспертиза проводится соответствующими органами государственной экологи­ческой экспертизы. Общественная экологическая экспертиза прово­дится научными коллективами, общественными объединениями, органами местного самоуправления по их инициативе и становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соот­ветствующими органами государственной экологической эксперти­зы. Причем общественная экологическая экспертиза может проводиться в том случае, если этот вид деятельности определен их уставами, которые зарегистрированы в установленном порядке.

Различают три основных типа государственной экологической экспертизы: экспертизы предплановых, предпроектных и проектных материалов.

В качестве субъектов государственной экологической экспер­тизы выступают государственные органы и экспертные комиссии. Закон «Об экологической экспертизе» определяет их полномочия на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Данный закон впервые вводит понятие «специально уполномочен­ные государственные органы в области экологической экспертизы». Таковыми являются федеральный специально уполномоченный на то государственный орган в области охраны окружающей природ­ной среды и его территориальные органы, которые имеют исключи­тельное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения.

Субъектами государственной экологической экспертизы выс­тупают, как правило, три стороны: заказчик, подрядчик (исполни­тель) и потребитель.

Заказчикомявляется властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную государ­ственную экологическую экспертизу.

Подрядчиком(исполнителем) обычно является самостоятель­ная комиссия, подобранная компетентным органом из нештатных экспертов и утвержденная им.

Потребителемявляется предприятие, организация, учреждение, объекты или документы которых стали предметом экспертного анали­за. В ходе дальнейшего развития экспертного процесса, например, при назначении дополнительной или повторной экспертизы, обжаловании заключения экспертной комиссии, т.е. расширении круга эколого-экспертных отношений, число субъектов и их виды могут меняться. В этом случае субъектами экологической экспертизы могут быть:

- представители общественности;

- представители научно-исследовательских и проектных организаций, не входящих в состав экспертных комиссий, но созда­ющих те самые материалы и документы, подлежащие экспертизе,
т.е. фактически проводящих первичную стадию - оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС);

- работники государственных органов контроля и надзора, а также других организаций и учреждений Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), выявляющих пер­вичную информацию о нарушениях действующих законов, норм, правил и стандартов в отношении уже действующих объектов эко­логической экспертизы;

- персонал, работающий на действующих объектах, подле­жащих экологической экспертизе.

Объектами экологической экспертизы являются все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и ме­роприятиям, намечаемым к реализации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Предплановыми материалами является документация информа­ционно-методического характера, содержащая различные характерис­тики объекта планирования. К предплановым документам относят: прогнозы развития отраслей хозяйства, схемы и планы развития горо­дов и территорий, в том числе районной планировки (застройки) насе­ленных пунктов, комплексные схемы охраны и использования отдельных природных ресурсов, различных зон и территорий.

К предпроектным материалам относятся: материалы выбора площадки строительства (трассы), технико-экономические обосно­вания (ТЭО), основные положения на строительное проектирование и соответствующие задания, специальные условия на строительное проектирование и т.д.

К проектным материалам относятся типовые и индивидуаль­ные проекты на строительство, реконструкцию, развитие, техничес­кое перевооружение, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений и др. объектов, а также рабочая и сметная документация.

Обязательной государственной экологической экспертизе под­лежат также проекты нормативно-правовых актов, утверждаемых органами государственной власти РФ и ее субъектов, если они зат­рагивают объекты или деятельность, реализация которых может при­вести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

На государственную экологическую экспертизу рекомендует­ся представлять материалы, содержащие:

- информацию о природной среде (природные условия) и хозяйственном использовании территории, о природоохранных объектах, количественных показателях состояния компонентов эко­систем (воздуха, воды, почвы и т.д.);

- оценку существующего экологического состояния территории;

- данные о характере планируемой деятельности и видах воз­действия;

- ограничения по пользованию природной средой;

- прогноз изменений природной среды при реализации про­ектных решений;

- сведения о социальной среде и здоровье населения;

- оценку последствий воздействия объекта на природную среду и население;

- характеристику и оценку эффективности природоохранных
мероприятий и других мер по предупреждению и снижению нега­тивного воздействия объекта.

Процедура проведения экологической экспертизы включает в себя пять стадий:

1) назначение экспертизы и ее организация;

2) сбор, обобщение, анализ и оценку поступившей информа­ции;

3) формирование предварительного заключения и ознакомле­ние с ним общественности;

4) представление окончательного заключения экспертной комиссии и утверждение его руководителем компетентного органа;

5) разрешение споров и проведение повторной (дополнитель­ной) экспертизы.

Основная задача экспертной комиссии или эксперта, проводя­щего государственную экологическую экспертизу, состоит в сборе, обобщении, анализе и оценке информации. По ряду объектов экс­пертизы представление подобного рода экологической информации вменяется в обязанность потребителю экспертизы. Что касается осо­бо экологически опасных видов хозяйственной деятельности, на экспертизу в этом случае обязательно должны быть представлены материалы, которые называются «Заявление об экологических по­следствиях», или результаты проведения оценки воздействия объек­та на окружающую среду (ОВОС).

Заключение, подготовленное экспертной комиссией, утверж­дается руководителем специально уполномоченного государствен­ного органа в области экологической экспертизы, после чего приобретает статус заключения государственной экологической эк­спертизы и становится обязательным для всех ее участников. Поло­жительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реали­зации объекта экспертизы.

Правовым последствием отрицательного заключения государ­ственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта.

Ответственность в области экологической экспертизывоз­никает в связи с нарушениями законодательства РФ в этой области. За­кон «Об экологической экспертизе» устанавливает уголовную, административную, материальную и гражданскую ответственности, включая компенсацию причиненного гражданину морального вреда.

Финансирование государственной экологической экспер­тизыосуществляется в соответствии с Законом «Об экологической экспертизе» за счет средств заказчика в соответствии со сметой рас­ходов и порядком, устанавливаемым специально уполномоченным органом в области государственной экологической экспертизы. Сред­ства перечисляются заказчиком на отдельный субсчет специально уполномоченного органа в области государственной экологической экспертизы. Перечисленные финансовые средства расходуются ис­ключительно на проведение государственной экологической экспер­тизы в порядке, утвержденном Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с законодательством РФ об экологической экс­пертизе применяется общепринятая норма: если международным до­говором РФ установлены иные правила в области экологической экспертизы, чем те, которые предусмотрены российским законодатель­ством, применяются правила международного договора. При этом технико-экономические обоснования и проекты, в том числе с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц, подлежат обязательной экологической экспертизе наравне с российскими.

2. Оценка экологического риска в процессе производ­ственной деятельности

В Законе РФ «Об экологической экспертизе» любая хозяйствен­ная деятельность признается потенциально экологически опасной. Поэтому учет экологической составляющей при анализе и оценках возможных рисков планируемой деятельности является обязатель­ной частью инвестиций.

Принятие хозяйственного решения на основе анализа эколо­гического риска включает четыре последовательных стадии:

- идентификация видов опасностей для человека и окружаю­щей природной среды хозяйственной и иной планируемой деятель­ности;

- количественная оценка планируемого воздействия, ранжи­рование рисков по степени опасности и их учет при подготовке при­нятия решений;

- принятие решения о допустимости планируемой деятельно­сти для объектов охраны окружающей природной среды;

- осуществление контроля управления состояния окружающей среды и мониторинга планируемой деятельности.

В настоящее время наиболее крупные инвестиции связаны с градостроительными проектами и социально-экономическими про­граммами. Процесс строительства можно подразделить на три ос­новных этапа:

1) оформление и получение прав аренды земельного участка;

2) подготовка проектно-сметной документации;

3) ведение строительных и инженерно-технических работ.

Экологические риски должны быть рассмотрены на самых ранних стадиях обоснования инвестиций, когда решается вопрос возможности приобретения прав аренды земельного участка. При этом учитывается как местоположение площадки, так и предусмот­ренные бизнес-планом объем и перечень хозяйственных намерений. Анализ экологического риска при выборе площадки должен учитывать все экологические условия, окружающую застройку и планировку территории, транспортные связи, инженерные сети и инфраструктуру обслуживания, наличие зданий и сооружений, а так­же зеленые насаждения.

Оценка экологических рисков, связанных с планируемыми действиями, учитывает их объем, масштаб, допустимость и возмож­ность реализации на данной территории, а также оценку экологи­ческих рисков всей сопутствующей деятельности, обеспечивающей функционирование основного объекта. На данном этапе подготав­ливаются ограничения и рекомендации для следующих стадий инвестиционно-строительного процесса, выполнение которых позво­ляет ограничивать или минимизировать риск при их реализации.

При разработке и утверждении проектно-сметной документации основные экологические проблемы связаны с возможными отклонени­ями от согласованного проектного решения либо с невыполнением ограничений, а также с возрастанием времени и затрат на проектирова­ние и реализацию развития инженерной инфраструктуры.

Строительство на площадке после получения прав землеполь­зования и в соответствии с утвержденной проектно-сметной доку­ментацией должно вестись согласно плану-графику строительных и установочных работ. Проект организации строительства должен учи­тывать все ограничения на строительство, необходимость организа­ции временных подъездных путей и инженерного обеспечения, выполнения требуемых проверок и технических исследований.

Оценка правильности и достаточности определения экологи­ческого риска может быть дана через действующие экономические механизмы, которые включают:

- процедуру, проводимую на ранних стадиях обоснований инвестиций при предпроектных проработках, когда оцениваются возможные негативные последствия планируемых намерений по эко­
номической, экологической и социальной составляющим;

- процедуру государственной экологической экспертизы, про­водимой на стадии градостроительной и проектной документации;

- экологический контроль и мониторинг ведущихся строи­тельных и инженерно-технических работ на соответствие их норма­тивным требованиям и утвержденному решению;

- лицензирование всех видов деятельности, которые непосредственно или опосредованно могут оказать негативное влияние на окружающую природную среду;

- экологическое страхование предприятия, жизни и здоровья населения от возможных негативных последствий инвестиционной деятельности;

- экологический аудит действующих хозяйствующих субъектов.
Экологическое сопровождение инвестиционной деятельности на всех этапах реализации планируемой деятельности способствует исключению неоправданных рисков.

3. Основы оценки экологического риска для здоровья на­селения

В настоящее время наиболее актуальной и сложной пробле­мой является установление связи между воздействием факторов окружающей среды и состоянием здоровья населения. Принято счи­тать, что здоровье человека определяется сложным воздействием це­лого ряда факторов:

- наследственность;

- образ жизни и наличие вредных привычек;

- социально-экономическое и психологическое благополучие;

- доступность и качество медицинского обслуживания;

- качество окружающей среды;

- санитарно-техническое обеспечение обитаемости.

По мнению экспертов ВОЗ, 23% всех заболеваний и 25% всех случаев рака обусловлены действием факторов окружающей среды. Вклад экологических факторов в риск развития нарушений состоя­ния здоровья населения не постоянен и зависит от вида нарушений здоровья, конкретных географических, социально-экономических и многих других особенностей региона. По данным российских уче­ных, 49-53% факторов, влияющих на здоровье, относится к образу жизни (курение, употребление алкоголя, злоупотребление лекарства­ми, характер питания, гиподинамия и т.п.). Вклад генетических и биологических факторов в состояние здоровья населения составля­ет 18-22%, состояние здравоохранения - 18-20%.

По данным Агентства по охране окружающей среды США, факторы окружающей среды играют ведущую роль в развитии 50% всех злокачественных новообразований. Причем среди факторов кан­церогенного риска ведущее место занимают солнечное облучение (риск 1:3) и курение (8:100), т.е. факторы, регулируемые самим че­ловеком. Суммарный вклад этих факторов составляет около 40%.

Загрязнение окружающей среды вносит значительно меньший вклад в канцерогенный риск (от 0,1 до 10%).

В последние годы смертность населения в России резко воз­росла и в 1,5 раза выше, чем в развитых странах. Больше всего рос­сиян умирает от болезней системы кровообращения (более 50%), несчастных случаев, отравлений, травм и онкологических заболеваний.

Среди причин смерти в экономически развитых странах веду­щее место занимают болезни сердца (33,5%), злокачественные но­вообразования (23,5%), цереброваскулярные заболевания (6,7%), несчастные случаи (4,3%), грипп (3,7%). При этом основной вклад в причины смерти вносят факторы окружающей среды и образа жиз­ни человека. Так, в 1/6 всех случаев смерть обусловлена курением. Вклад данного фактора в риск смерти от заболеваний коронарных сосудов оценивается в 21%, от рака - 30%. Половина всех случаев смерти в результате убийств, самоубийств и автомобильных аварий связана с приемом алкоголя.

Статистики подсчитали, что в новогодние торжества россияне выпивают почти половину «среднегодичной» алкогольной «нормы», составляющей для среднего россиянина 15 литров водки в год. Если же учесть, что статистические данные включают и младенцев, то эта цифра возрастёт, как минимум, на треть. В России по состоянию на 1 декабря 2004 года насчитывалось более 2,6 миллионов алкоголиков.

По данным НИИ наркологии России, до 80% сыновей и до 20% дочерей больных алкоголизмом отцов по достижении зрелого возраста сами заболевают алкоголизмом и наркоманией. Приобще­ние к алкоголю происходило преимущественно в кругу семьи, на семейных праздниках. Первый бокал шампанского молодёжь про­бовала как раз под Новый год или в день своего рождения. Первую рюмку они, как правило, получили из рук родителей или родствен­ников. Систематически потребляющие алкоголь подростки чаще всего приобщились к нему вне дома, в компании сверстников или старших товарищей.

На сегодняшний день россияне тратят 3,7% семейного бюд­жета на алкоголь и сигареты, а на занятия спортом в 12 раз меньше.

На практике выявление точного вклада того или иного факто­ра в развитие заболевания в силу их сложных взаимодействий меж­ду собой нередко представляет очень трудную задачу. Например, результаты исследований по проекту генома человека показали, что

существует более 200 генов, контролирующих восприимчивость че­ловека к заболеваниям, связанным с воздействием факторов окру­жающей среды. Индивидуальные различия в чувствительности к большинству ранее изученных вредных факторов, как правило, не превышают 5-10 раз, в то время как к действию канцерогенов чув­ствительность индивидуумов может различаться в тысячи раз.

Выявление роли тех или иных воздействий факторов окружа­ющей среды в нарушении состояния здоровья населения затрудне­но огромным многообразием потенциально вредных факторов, с которым и контактирует человек в условиях населенных мест и в производственных условиях. Так, по данным Службы химической информации США, в мире к 2002 году было зарегистрировано свы­ше 35 миллионов химических соединений, и некоторые из них мо­гут представлять реальную угрозу для здоровья человека. Кроме того, выявление вклада факторов окружающей среды в возникновение заболеваний у человека нередко затрудняется большим числом вы­зываемых ими вредных эффектов, многие из которых встречаются среди населения и без воздействия анализируемых факторов окру­жающей среды.

Фактор окружающей среды может играть различную роль в возникновении заболевания. Он может выступать как этиологичес­кий, причинныйфактор, практически на 100% определяющий раз­витие конкретного специфического заболевания. В настоящее время примерно 20 видов хронических болезней идентифицированы как вызванные действием определенного фактора внешней среды. На­пример, болезнь Минамата, связанная с загрязнением морской и реч­ной фауны ртутьсодержащими промышленными стоками, болезнь итай-итай, обусловленная поливом рисовых полей водой, загрязнен­ной стоками, содержащими кадмий, и т.д.

В связи со сложной, многофакторной природой некоторых хронических неинфекционных заболеваний (например, атероскле­роза, гипертонической болезни и др.) доказать этиологическую связь между развившимся у человека заболеванием и предшествующим вредным воздействием очень трудно. Однако с помощью эпидемио­логических и гигиенических исследований нередко удается выявить и количественно оценить дополнительную вероятность, т.е. риск развития подобных заболеваний для относительно больших групп населения. При этом лишь с определенной долей вероятности мож но предполагать наличие повышенного риска у конкретного инди­видуума. В подобных случаях фактор окружающей среды может рас­сматриваться как фактор риска.

Соотношения между воздействием факторов окружающей сре­ды и нарушениями состояния здоровья могут иметь разный харак­тер. Наиболее простым примером является ситуация, когда сам факт воздействия необходим и достаточендля возникновения заболева­ния. Например, укус человека больной собакой достаточен для развития бешенства, а воздействие высокой температуры - необхо­димое условие для возникновения теплового удара. В подобных си­туациях отсутствие воздействия означает нулевой риск.

Воздействие может быть также необходимым, но недостаточ­нымдля развития заболевания. Например, согласно современным представлениям механизм химического канцерогенеза включает в себя несколько последовательных стадий: инициация(первичное повреждение клетки), промоция(преобразование инициированных клеток в опухолевые клетки), прогрессия(злокачественный рост и метастазирование), Если вещество обладает только промоторными или только инициирующими свойствами, то этого недостаточно для развития рака.

Другим вариантом причинно-следственных взаимоотношений является случай, когда воздействие достаточно, но не необходимодля развития заболевания. Например, воздействие бензола способно вызвать развитие лейкоза, однако лейкоз может возникнуть и без воздействия этого вещества.

Наиболее характерным для так называемых «экологически обусловленных» заболеваний или заболеваний, вызванных воздей­ствием факторов окружающей среды, является вариант, при кото­ром их недостаточно и необходимодля развития заболевания. К таким заболеваниям относится большинство неинфекционных за­болеваний, имеющих сложную, множественную этиологию, и риск их развития зависит от большого числа разнообразных факторов. Сложность анализа подобных ситуаций связана с тем, что высокий уровень заболеваемости может быть связан с другими известными и неизвестными причинами.

Риск возникновения заболевания характеризуется тремя аспек­тами: вероятность, последствия реализации риска и значимость по­следствий. В связи с этим риск нередко выражают в виде формулы:

- R = F х С,

где F - частота событий; С - последствия.

Данная формула важна для понимания особенностей восприятия риска человеком и обществом в целом. Чем больше частота неблагоприятных событий и выраженность их последствий, тем больше величина риска.