Новые темы дипломатии в рамках универсализованной экономики

Как и в прежние времена, внимание дипломатов привлека­ют события, способные повлиять на представляемую ими эко­номику. В этом отношении ничего не изменилось, исконные заботы все те же: защита экономических интересов своей стра­ны, установление связей с внешним миром, защита предпри­нимательства, содействие обменам. Однако нельзя не заме­тить, что уже более невозможно замкнуться, ограничиваясь выполнением традиционных обязанностей, ибо универсали­зация экономики сделала еще более важным, но и более сложным делом четкое функционирование мирового рынка и способствовала переходу многих вопросов внутригосударст­венного значения в разряд вопросов важных одновременно и для государства, и для внешнего мира и входящих в ведение дипломатии.

Четкое функционирование мирового рынка вызвало, таким образом, к жизни первый комплекс новых тем экономической

¹ В июне 1996 года насчитывалось 1160 двусторонних соглашений о со­действии иностранным капиталовложениям и их защите, причем две трети из них было заключено после 1990 года.

дипломатии. В него входят, естественно, любые переговоры о свободе обмена: последовательные фазы устранения помех сво­бодному обращению товаров, услуг и капиталов, преодоленные за минувшие пятьдесят лет на пути от ОЭСР и ВТО, включая восемь раундов переговоров в рамках ГАТТ, уже упоминались, а посему здесь достаточно подчеркнуть, что многосторонний характер этих переговоров, объем разработанных ими законо­дательных норм и широта охваченных ими областей представ­ляют новое явление нашего времени. Конечно, переговоры о свободном товарообмене велись и до 1945 года, но лишь в те­чение коротких отрезков времени, и, хотя пункт о режиме наи­большего благоприятствования открывал возможность распро­странить условия какого-либо договора на довольно значитель­ное число партнеров, основой переговоров оставалась прежде всего практика двусторонних отношений между небольшим числом стран. С тех пор круг партнеров расширился, организа­ция обменов усовершенствовалась, и на ее счету более, чем когда-либо прежде, надежных достижений. Ныне можно пола­гать, что контингентирование — не более, чем исключение, об­реченное на скорое исчезновение в странах-членах ВТО, во всяком случае, в наиболее развитых, а снижение таможенных пошлин достигнет вскоре своего минимального уровня¹, даже если остается еще внести кое-какие дополнительные измене­ния, например, «срезать» тарифные пики, то есть чрезмерно высокий уровень пошлин по отдельным товарам, мало влия­ющий на средний уровень таможенного обложения, однако со­здающий отдельные, практически непреодолимые барьеры, в особенности, если главная его тяжесть приходится на отдель­ные виды деятельности, делая труднодоступными некоторые секторы. Кроме того, устранение остатков протекционистских тарифных барьеров происходило и за пределами этих традици­онных сфер, поскольку велась борьба с принятыми на тамож­нях порядками, особенно с правилами таможенной оценки, техника которой такова, что дает возможность скрыть некото­рые незаконные приемы: например, завышая цену, указанную в накладных, можно добиться фактического уровня обложения товара, превышающего указанную в таможенном тарифе пош­лину, база оценки на основе «американской продажной цены» предназначалась именно для достижения этого результата, по­скольку за правило было положено, что таможенная пошлина на некоторые продукты, главным образом химические препара-

¹ В силу заключенных соглашений Уругвайского раунда, средний миро­вой взвешенный уровень таможенных пошлин стран — членов ВТО дол­жен понизиться с 6,3% до 3,9%.

ты, должна была исчисляться, исходя не из стоимости импор­тируемого продукта, а из цены сходного продукта, производив­шегося в США (включая взимавшиеся за него налоги, порой немалые), вследствие чего иностранный поставщик лишался преимуществ в ценовой конкуренции. Со столь же неусыпной бдительностью следят и за другими помехами обменам, таки­ми, как «добровольное ограничение экспорта» и установление минимальных цен.

Но либерализация обменов этим не ограничивается. После того, как были устранены таможенные рогатки — отменено контингентирование, снижены пошлины, стали нейтральными процедуры и порядки, международные дебаты переключались на другие сюжеты, сковывающие международный товарообмен в других сферах — техническим нормам, доступности сферы госзаказов, правилам защиты потребителей здоровья общества и природной среды, и т.д. Таким образом, под флагом борьбы с нетарифными препятствиями принялись убирать все, что могло воспрепятствовать свободе торговли либо дать какой-либо стране одностороннее преимущество, приступив к делу, совершенно не похожему на то, чем занимались прежде. Во-первых, потому что здесь все скрыто более плотной завесой и, соответственно, выявить что-либо было труднее — приходилось докапываться до сути сквозь множество постановлений самого разного толка и происхождения, чрезвычайно многообразных по своей природе, как правило, не имевших прямого отноше­ния к сфере внешних связей и не всегда предполагавших наме­ренно повлиять на нее. Их выявление и оценка были занятием кропотливым и щекотливым. С другой стороны, их обычность состояла, в том, что на рассмотрение и суд других стран, а также международных организаций выносились вопросы, ни­когда раньше не выходившие за пределы национальной компе­тенции, как, например, регламентация госзаказов. Не случайно в официальном языке от оборота «либерализация обмена» перешли к выражению «доступ на рынок». Подобное измене­ние терминологии красноречиво свидетельствовало о проис­шедшей перемене: предметом обсуждения перестали быть ис­ключительно таможенные процедуры, осуществляемые, естест­венно, на границе, при контактах с внешним миром, меры, ко­торые никогда не возбранялось обсуждать с представителями других стран. Ныне перечень тем международных переговоров пополнился целым рядом вопросов, относящихся к политике разрегламентации. Так на стол экономической дипломатии лег первый набор материалов по новым темам. Нет сомнения в том, что за ним последуют все новые и новые — ведь, созна-

тельно или бессознательно, стратегия вытеснения конкурентов бесконечно разнообразит свои приемы.

Обсуждению подверглась также, чего прежде не случалось, либерализация движения капиталов. Правду сказать, она не стала предметом сделок или взаимных уступок при соблюдении всех необходимых формальностей, однако ее условия обсужда­лись на межгосударственном уровне двояким образом. Сначала в рамках ОЭСР, дабы составить различные кодексы, в рамках которых государства, каждое в меру своих возможностей, со­вместно определяли задачи. Затем в рамках ЕЭС, рамках более узких, более обязательных, где страны-участницы, сосредоточе­но работая над созданием единого рынка, разрабатывали юри­дические нормы, определяли этапы и устанавливали сроки, ко­торые следовало соблюдать при устранении всяческих преград регламентационного или административного свойства на пути свободного обращения капиталов. Подобные программы либе­рализации движения экономических факторов, товарного об­мена и движения капиталов также включены, в разных юриди­ческих формах, в программу зон свободной торговли и, таким образом, почти повсеместно выскальзывают из-под власти го­сударств.

Объявить рынок открытым и конкурентным недостаточно, необходимо еще, чтобы была обеспечена эффективная и добровольная конкуренция. Необходимо, таким образом, ис­ключить нарушение правил конкурентной борьбы. Это должно стать заповедью не только для государств, традиционных участ­ников экономической дипломатии, но и для отдельных опера­торов в виде борьбы с коррупцией и для предпринимателей в виде контроля над монопольным положением.

В сфере конкуренции, извращаемой сознательно или при попустительстве государств, никогда не сбрасывался со счетов, даже если и не получил общепризнанного в мире определения, международный демпинг (зачастую происходящий из-за несо­вершенного национального законодательства о добросовестном назначении цен). Занимаясь разработкой законодательных норм, участники переговоров в рамках ГАТТ вознамерились восполнить этот пробел. Особенно неожиданным оказалось то обстоятельство, что в число факторов, могущих извратить ха­рактер конкуренции и, следовательно, ставших предметом рас­смотрения, были включены всякого рода субсидии (за исклю­чением некоторых видов помощи, сочтенных законными, той, например, которая оказывается научным исследованиям или развитию регионов), к которым приравнивалось и привнесение государственных капиталов в национализированные предпри­ятия конкурентного сектора без согласия какого-либо частного

5 - 8577

акционера, либо если они предоставлялись на условиях, отлич­ных от рыночных. Действительно, государство отличается от обычных акционеров ввиду значительности средств, которыми оно располагает, потому что оно менее других зависит от жест­ких требований рынка, но, главное, более других защищено от его санкций. Поэтому государству не страшно банкротство его предприятий. В виде дополнительной меры государственные монополии также находятся под строгим контролем и их госу­дарственный статус не ограждает их от опасностей, подстерега­ющих любую монополию. И здесь отмеченные тенденции смы­каются с тенденциями в области разрегламентации. Государст­ва, лишившиеся в значительной мере свободы действий для проведения в конкурентном секторе политики, реально отлича­ющейся от той, которая приемлема для рынков, лишаются также одного из доводов, дающих законное основание сохране­нию государственных предприятий. Волей-неволей, они вы­нуждены постоянно оговаривать условия их деятельности, и вновь эта обязанность возлагается на экономическую диплома­тию. В рамках Европейского союза, который в этом вопросе, как и других уже упоминавшихся областях, пошел дальше ГАТТ, ВТО и ОЭСР, начались дискуссии насчет обоснованнос­ти рекапитализации государственных предприятий, подверга­ются тщательному анализу его финансовое положение и ры­ночные возможности, иными словами, выданные разрешения начали обставлять условиями, соблюдение которых должно было служить гарантией того, что вливание государственных средств направлено лишь на выправление пошатнувшегося по­ложения предприятия, а не с целью снять с него всякую ответ­ственность, не причинит неоправданного вреда конкурентам и не станет дополнительным источником финансирования экспансии. Наглядным примером такого курса являются ус­ловия, поставленные Креди Лионнэ и Эр Франс (продажа активов, сокращение или стабилизация долей рынка, ре­структуризация).

Коррупция также представляет собой нечестный прием конкурентной борьбы, поскольку подменяет объективное срав­нение предложений благосклонностью, а рынок — каналами влияния, где поставлены препоны, которые можно преодолеть лишь уплатив приватным образом своеобразную дорожную пошлину. Это совершенно путает расчеты выгодности сделки и у поставщика, и у его клиента, и с этой точки зрения между­народная конвенция о борьбе с коррупцией при совершении международных торговых сделок, принятая ОЭСР в декабре 1997 года, является мерой оздоровления и экономического, и нравственного. При всех своих недостатках она ознаменовала

нововведение в экономической дипломатии, так как ратифици­рующие ее государства признают необходимость внесения из­менений в национальные уголовные кодексы. Действительно, они должны признать мздоимство при пересечении границы уголовным преступлением и карать его санкциями, сравнимы­ми с теми, которые применяются против аналогичных неблаго­видных поступков в пределах своих национальных границ.

Что касается контроля над установлением монопольного положения, в нем, безусловно, заключалось некое оценочное суждение о состоянии конкуренции на международном рынке. В эпоху универсализации экономики, ни национальный уро­вень, ни уровень сообщества, уже не достаточны. Ввиду того, что предприниматели поддерживаются, как правило, государст­вами, откуда ведут свое происхождение, появляется новый повод для беспокойства, а, при случае, и дипломатического де­марша. Интернационализация особенно заметна, когда власти страны, в области конкуренции принимаются за операции, производящиеся за ее пределами. В этом отношении весьма поучительна деятельность Комиссии Европейского союза. Она была наделена полномочиями решением стран-членов, то есть актом экономической дипломатии, приведшим в 1990 году к постановлению ЕС, на основании которого в ее ведение оказы­вается любая группа предприятий, если их совокупный оборот превышает 5 млрд. экю, из коих по меньшей мере 250 млн приходится на долю Европы. Комиссии надлежит принять ре­шение о том, не помешает ли деятельность указанной группы конкурентной борьбе на европейском рынке, вне зависимости от того, является ли эта группа европейской или нет. Причем она наделена юридическими полномочиями для обеспечения выполнения своих решений. Не подчинившаяся им группа может быть подвергнута штрафу до 10% ее оборота, а опера­ции, совершенные ею на территории Евросоюза, могут быть признаны незаконными. Наказание не столь суровое, как за­прет, естественно, невозможный, если операция совершается за пределами Евросоюза, но действующее весьма отрезвляюще. Так, она вынудила в свое время две американские группы, Кимберли-Кларк и Скотт Пейпер, слившиеся в одну, чтобы стать крупнейшим в мире производителем бумажных изделий одноразового пользования, продать один из своих заводов в Англии. Она запретила слияние британской компании Лонро и южно-африканской (то есть англо-американской) Дженкор ввиду возможных последствий для рынка платины, что привело к отказу от этого проекта. Точно так же Аэроспасьяль (фран­цузская компания) и Алениа (итальянская) были вынуждены отказаться от намерения купить Де Хэвилленд (в свое время

5»

канадский филиал Боинга) из-за отрицательного отношения Комиссии, объясняющегося не промышленными структурами или рынками сбыта авиастроительной промышленности Евро­пы, а положением на мировом рынке турбореактивных двига­телей. Она дала разрешение на перекупку Перье (Франция) фирмой Нестле (Швейцария) лишь на условии, что Нестле ус­тупит Вольвик группе Данон.

Рассматривая в 1997 году вопрос о слиянии компаний Боинг и МакДоннел Дуглас, Комиссия Европейского союза пошла еще дальше по пути так сказать «экстерриториальности» при изучении случаев создания монопольного положения, по­скольку речь шла о двух американских компаниях и поскольку, несмотря на гигантские размеры новой группировки и ее почти безраздельную власть над рынком самолетов, имеющих более ста посадочных мест, в условиях существующих ныне воздуш­ных флотов, операция не была опротестована, ввиду того, что антитрестовский орган власти США — Федеральная Торговая Комиссия одобрил ее безоговорочно. Помимо прочего, Евро­пейская Комиссия ставила в вину компании Боинг ее новую политику заключение долгосрочных договоров о предоставле­нии исключительных прав. Хотя до того времени эта политика проводилась лишь в США и в отношении трех американских компаний (Америкен Эрлайнз, Дельта и Континентал), Комис­сия усмотрела в ней не только средство упрочения уже более, чем монопольного положения нового объединения, но еще и способ блокирования и закрытия доступа на рынок на весьма долгое время (20 лет) и ограничения свободы выбора авиаци­онных компаний. Из опасения, что ее проект будет отвергнут, компании Боинг пришлось, в конечном счете, согласиться на некоторые поправки и, в частности, отказаться от долгосроч­ных контрактов о предоставлении исключительных прав.

Такой подход присущ не только Европейскому союзу. Фе­деральная Торговая Комиссия поступает так с предприятиями, находящимися за пределами Соединенных Штатов, но действу­ющими на их рынке: в 1966 году она согласилась со слиянием двух швейцарских групп, Сандоз и Сиба-Гейги, лишь при ус­ловии прекращения ими производства гербицидов для кукуру­зы и некоторых препаратов от паразитов, а в 1997 году, в то самое время, когда Комиссия Европейского союза обсуждала вопрос о слиянии Боинга с МакДоннелл Дуглас, она изучала такой же вопрос относительно слияния Гиннесса и Грэнд Мет-рополитан.

Красноречивее всего свидетельствуют о последствиях уни­версализации экономики изменения, которые претерпел по не­обходимости контроль над операциями, грозящими нарушени-

ем правил конкуренции. Национальные вопросы переходят в международную сферу, создаются органы власти, наделяемые полномочиями для рассмотрения операций, происходящих вне национальной территории, и их регламентирования, заинтере­сованные предприятия не могут игнорировать требования, по­ступающие к ним с другого континента, — все это открывает новое поле деятельности перед экономической дипломатией, которая смотря по обстоятельствам, может выступить с протес­том для защиты исконно национальных сфер деятельности или заняться организацией вновь образующихся экономических об­ластей деятельности.