Глава 3. земельные правоотношения
§ 1. Понятие и общие положения о правоотношениях
Под правоотношением понимается связь между субъектами урегулированного правом общественного отношения, в процессе которой у них возникают права и обязанности.
Причины (основания), вследствие которых возникают, изменяются и прекращаются правоотношения, называются юридическими фактами. Иначе говоря, юридические факты - это некие обстоятельства жизни, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений. В зависимости от способов регулирования (гражданско-правовые, земельно-правовые, административно-правовые и т.д.) и видов объектов регулируемых отношений правоотношения делятся на гражданские, земельные, административные и т.п.
Всякое правоотношение включает в себя следующие взаимосвязанные элементы:
- субъекты правоотношения (субъективный состав), т.е. лица, участвующие в правоотношении;
- объект правоотношения, т.е. то, по поводу чего возникают правоотношения;
- содержание правоотношения, т.е. конкретные (субъективные) права и обязанности участников (субъектов) правоотношений.
Наиболее распространенным видом правоотношений (по числу участвующих в них субъектов) являются гражданские и административные правоотношения.
Как гражданские, так и административные правоотношения имеют свои специфические особенности, которые обусловлены особенностями самих отраслей права.
Так, к особенностям гражданских правоотношений относятся:
- имущественная и организационная обособленность субъектов, т.е. их независимость друг от друга и равенство между собой;
- равноправность субъектов правоотношений, т.е. их равенство в правах и обязанностях, составляющих содержание правоотношения;
- самостоятельность субъектов, т.е. возможность их свободного волеизъявления, которое и является основным юридическим фактом, порождающим, изменяющим или прекращающим правоотношение;
- имущественный характер юридических гарантий гражданских правоотношений, т.е. мер защиты прав и мер ответственности за неисполнение обязанностей.
Субъектами гражданских правоотношений могут быть физические лица (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства), юридические лица (российские, иностранные), государственные и муниципальные образования, обладающие гражданской правосубъектностью.
Правосубъектность - правовая возможность субъекта быть участником гражданских правоотношений, т.е. возможность, обеспеченная правом. Составными элементами правосубъектности являются правоспособность и дееспособность субъектов.
Правоспособность - способность субъекта иметь гражданские права и обязанности. Граждане обладают правоспособностью от рождения. Юридические лица - с момента государственной регистрации.
Дееспособность - способность субъекта своими действиями приобретать права и создавать для себя обязанности.
Дееспособность граждан может быть полной (по достижении ими совершеннолетия, а в отдельных установленных законом случаях - до него) и ограниченной (дееспособность граждан в возрасте от 16 до 18 лет).
Дееспособность юридических лиц наступает одновременно с правоспособностью.
Как граждане, так и юридические лица могут быть лишены дееспособности или ограничены в ней только в судебном порядке.
Дееспособность включает в себя и деликтоспособность (деликт - ответственность), т.е. способность самостоятельно нести ответственность за совершенные правонарушения. Состав участников гражданского правоотношения может изменяться в порядке правопреемства. Правопреемство бывает двух видов: универсальным (общим) и сингулярным (частным). В первом случае правопреемник занимает место правопредшественника во всех правоотношениях (например, наследование, реорганизация юридического лица и др.). Частное (сингулярное) правопреемство - это правопреемство в одном или нескольких правоотношениях (например, уступка кредитором своих прав требования третьему лицу).
Виды гражданских правоотношений могут классифицироваться по различным признакам. Наиболее существенными признаками классификации признаются:
- характер взаимосвязи субъектов (абсолютные и относительные правоотношения);
- объект правоотношений (имущественные и неимущественные);
- способ удовлетворения интересов участников правоотношений (вещные и обязательные).
Абсолютные правоотношения - это такие правоотношения, в которых одному лицу (управомоченному) противостоит неопределенный круг других субъектов (обязанных), - например, правоотношения собственности. Относительными считаются такие правоотношения, в которых одному лицу (управомоченному) противостоит строго определенное другое лицо.
Имущественные правоотношения - это такие правоотношения, объектом которых является имущество, т.е. материальные блага.
Неимущественными считаются те правоотношения, объектами которых являются личные неимущественные блага (честь, достоинство, имя, авторство произведений и т.п.).
Вещные правоотношения - правоотношения, которые определяют имущественный статус субъектов, т.е. они определяют, на каком праве (из числа вещных ) находится имущество, т.е. материальные блага.
Обязательственные правоотношения - это такие гражданские правоотношения, которые характеризуют динамику, движение имущественных отношений (переход права на имущество, выполнение работ, оказание услуг и т.п.).
Практическое различие этих видов гражданских правоотношений состоит в том, что вещные правоотношения реализуются непосредственными действиями самого управомоченного лица (собственника, владельца), а обязательственные - через исполнение обязанностей должником.
Такое положение объясняется тем, что вещные правоотношения - абсолютны, а обязательственные - относительны.
Земельные правоотношения
1. В процессе приобретения, хозяйственного использования и охраны земельных участков между органами исполнительной власти, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами - с другой, а также между гражданами и юридическими лицами возникают различные отношения. Будучи урегулированными нормами земельного права, т.е. признанными соответствующими требованиям закона, эти отношения становятся земельными правоотношениями.
Земельные правоотношения, как и любые другие правоотношения, включают в себя следующие элементы: норму права, субъект правоотношения, объект правоотношения и содержание правоотношения.
Норма права - правило, которым следует руководствоваться в процессе решения вопросов, по поводу которых возникло отношение. По характеру воздействия на участников отношений норма может быть императивной, т.е. обязывающей или запрещающей совершать какие-либо действия, и диспозитивной, т.е. управомочивающей (разрешающей) участников отношений совершать действия по своему усмотрению или по взаимной договоренности.
Субъекты правоотношений - участники земельных отношений. Состав участников определен ст. 5 ЗК РФ. Ими могут быть граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
В соответствии со ст. ст. 124 - 125 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в имущественных отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти, от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Под сельским поселением понимается один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (например, Законом города Москвы от 15 октября 2003 г. N 59 установлены наименования и границы 125 внутригородских муниципальных образований в городе Москве).
С точки зрения земельного права подобная двухзвенная структура муниципальных образований (городские округа и муниципальные районы - в качестве муниципальных образований первого звена, а также городские и сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов, - в качестве муниципальных образований второго звена) имеет важное практическое значение при рассмотрении вопросов, связанных с определением уровня органа, уполномоченного принимать решение, например о распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой и т.п.
В качестве субъектов земельных отношений могут выступать и иностранные граждане, и юридические лица, а также лица без гражданства. Однако их права на приобретение земельных участков в собственность определяются в соответствии со специальными нормами Земельного кодекса РФ, иными федеральными законами и могут быть ограничены.
Так, например, п. 3 ст. 15 ЗК РФ установлено, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Исходя из того что в настоящее время перечень приграничных территорий не установлен, в соответствии с п. 5 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.
Следует отдельно отметить, что иностранные государства не рассматриваются российским земельным законодательством в качестве субъектов земельных отношений. Однако в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. на государство пребывания возложена обязанность оказать содействие аккредитующему государству в приобретении на своей территории, согласно своим законам, помещений, необходимых для его представительства. Данное положение международного публичного права можно проиллюстрировать не только международными правовыми актами, но и российскими. Например, распоряжением Правительства РФ от 2 октября 2006 г. N 1361-р предусматривается предоставление Германской стороне в аренду на 99 лет для использования Посольством Федеративной Республики Германия в Российской Федерации здания и строений, а также занятого ими земельного участка с установлением арендной платы за пользование этой недвижимостью в размере 1 рубль (один рубль) в год. Существует и обратная практика приобретения в собственность Российской Федерацией земельных участков на территории ряда зарубежных стран при открытии в иностранном государстве посольств или консульских учреждений. При этом от имени Российской Федерации правами владения, пользования и распоряжения собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом, обладают Правительство Российской Федерации или федеральный орган исполнительной власти, в компетенции которого находятся полномочия на осуществление функций управления и распоряжения государственным имуществом.
2. По объему и содержанию прав и обязанностей участники земельных отношений делятся на:
собственников земельных участков, т.е. лиц, имеющих земельные участки на праве собственности;
вторичных землепользователей - лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) или срочного пользования, не являясь их собственниками.
В зависимости от конкретной формы и специфических особенностей пользования землей в группе землепользователей выделяются:
землевладельцы - лица, имеющие земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения;
арендаторы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды или договору субаренды;
обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитутами).
Все перечисленные субъекты, кроме собственников, в общем случае имеют земельные участки на праве пользования, не являясь их собственниками. Разграничение их по видам пользования (арендаторы, землевладельцы и т.п.) осуществляется по содержанию и объему правомочий.
3. Объектом земельного правоотношения считается индивидуально определенный (т.е. сформированный) земельный участок, по поводу которого возникают земельные отношения. В сфере государственного управления земельным ресурсом объектами земельных отношений могут быть весь федеральный земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ субъектов РФ, административно-территориальных образований, отдельные участки.
Статья 6 Земельного кодекса содержит исчерпывающий перечень объектов земельных отношений:
- земля как природный объект и природный ресурс;
- земельные участки;
- части земельных участков.
Земельный участок как объект земельных отношений имеет законодательно установленные признаки. В соответствии со ст. 11.1 ЗК РФ, которая введена Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ и вступила в силу 23 октября 2008 г., земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Таким образом, земельный участок становится таковым с момента установления его границ.
Согласно ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" описание местоположения границ земельного участка является уникальной характеристикой объекта недвижимости, включаемой в государственный кадастр объектов недвижимости.
Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является такой участок, который может быть разделен на части, каждая из которых образует после раздела самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав другой категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Известно, что вещи могут быть простыми и сложными, т.е. состоящими из совокупности отдельных вещей одного целевого назначения. В указанной совокупности выделяется главная вещь, которая определяет судьбу остальных вещей, которые в этом случае называются принадлежностью. Принадлежность всегда следует судьбе главной вещи.
Земельный участок, относясь к числу недвижимых вещей, является вещью сложной. В тех случаях, когда участок и строения, сооружения принадлежат на праве собственности одному лицу, земельный участок вместе с расположенными на нем и прочно связанными с ним строениями и сооружениями образует земельно-имущественный комплекс, являющийся единым объектом земельно-имущественных отношений. Земельный участок в этих случаях выступает в роли главной вещи, а строения и сооружения являются принадлежностью. Кроме зданий, строений и сооружений в качестве принадлежности земли в земельно-имущественных отношениях участвуют: почвенный покров, естественная растительность, защитные и мелиоративные насаждения и т.п., а также результаты работ по улучшению земли, полностью слившиеся с землей (планировка поверхности, террасирование склонов, химические мелиорации и т.п.). Более подробно о земельно-имущественных отношениях см. в § 3 настоящей главы.
4. Содержание земельных правоотношений представляет собой конкретные права и обязанности участников этих отношений, совершающих свои действия в соответствии с правовыми нормами.
Государство регулирует земельные отношения прежде всего в качестве органа власти, суверена. К такому виду регулирования относятся, например, издание санитарных и строительных правил, указаний по охране природы, земельно-планировочные ограничения и предписания и др. Вместе с тем, будучи собственником земли, государство выступает в роли хозяйствующего субъекта, заинтересованного в наиболее производительном и рациональном использовании принадлежащей ему земли.
Эти качества государства (орган власти и хозяйствующий субъект) нередко настолько тесно переплетаются, что бывает трудно различить, в какой именно роли выступают его органы власти, принимая те или иные решения, касающиеся земли. Однако следует иметь в виду, что юридическая власть государства всегда выше, чем его полномочия собственника. Это может выражаться в том, в частности, что государственные органы власти, выполняя свои императивные полномочия, могут, исходя из высших интересов общества, вторгаться в хозяйственные функции соответствующих субъектов, разрешая, изменяя или отменяя те или иные их действия.