Порядок управления: понятие и правовая основа

Административно-правовой контроль за исполнением законодательства об охране порядка управления является одним из направлений административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Анализ действующего российского законодательства показывает, что в системе органов исполнительной власти, наделенных юрисдикционными полномочиями в сфере охраны порядка управления, ведущую роль играют органы внутренних дел. Важным моментом в понимании сущности деятельности органов внутренних дел, направленной на предупреждение и пресечение административных правонарушений против порядка управления, является определение объекта этой деятельности, равно как объекта названных правонарушений.

В общем смысле под управлением понимается руководство чем-либо или кем-либо. Из большого многообразия видов управления органы внутренних дел осуществляют контроль за исполнением законодательства об охране порядка одного из видов социального управления – государственного. Современная юридическая наука под государственным управлением в широком смысле слова понимает работу органов всех ветвей государственной власти, в узком – деятельность органов исполнительной власти, а также сферу организующей и распорядительной деятельности иных государственных органов.

В целях рассмотрения юрисдикционных полномочий органов внутренних дел в сфере охраны порядка управления под порядком управления, в первую очередь, следует понимать последовательный ход руководящего воздействия органов исполнительной власти на жизнь граждан, общества и государства, то есть деятельность по осуществлению внешних функций этих органов.

Органы внутренних дел реализуют функции административно-правового контроля за исполнением законодательства об охране порядка управления путем осуществляемых в пределах компетенции предупреждения и пресечения административных правонарушений, предусмотренных главой 19 КоАП РФ, а также привлечения к ответственности лиц, их совершивших.

Названную главу можно считать одной из центральных в Кодексе, так как термин латинского происхождения «администрация» есть не что иное, как управление. Нормы этой главы предусматривают ответственность за деяния, посягающие на общественные отношения, возникающие в ходе управленческой или административной деятельности, прежде всего, органов исполнительной власти. Органы внутренних дел, пресекая и предупреждая административные правонарушения, предусмотренные главой 19 КоАП РФ, принимают участие в обеспечении нормального функционирования своих подразделений и других органов исполнительной власти.

Поскольку порядок управления понимается как последовательность действий, установленная законодательством в целях обеспечения руководящего воздействия, опосредованная правами органов исполнительной власти и обязанностями граждан, организаций и их должностных лиц, постольку деятельность органов внутренних дел по административно-правовому контролю за исполнением законодательства об охране порядка управления обеспечивается обширной нормативной базой, состоящей из множества различных нормативных правовых актов, являющихся правовой основой порядка управления. Правоприменителям в органах внутренних дел необходимо знать, кроме сугубо «милицейских» направлений, к которым относятся правила регистрации транспортных средств и осуществления паспортно-регистрационной системы, и иные, контроль за исполнением которых осуществляют другие органы исполнительной власти. Объем таких направлений велик. В соответствующих документах содержатся нормы, устанавливающие: порядок изготовления, использования, хранения, уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации; правила извлечения, производства, использования, обращения, получения, учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий, их содержащих; требования государственных стандартов, правила обязательной сертификации, требования нормативных документов по обеспечению единства измерений; нормы, регулирующие виды деятельности, не связанной с извлечением прибыли, требующей получения специального разрешения; порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также многие другие.

Все нормативные правовые акты, содержащие в себе указанные правила, имеют один общий признак – они действуют в одной сфере – в сфере порядка управления. При этом нормы, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена ответственность, можно в порядке классификации, с известной долей условности, разделить на несколько групп.

Первую группу составляют нормы, регламентирующие порядок осуществления определенной деятельности.

Например, к ним относится порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации»^[251] от 27 декабря 1995 г. № 1268 (в ред. от 8 июня 2001 г.) определен порядок изготовления печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации. Названным постановлением установлено, что изготовление печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации осуществляют только полиграфические и штемпельно-граверные предприятия, имеющие выданные бывшим Комитетом Российской Федерации по печати (в настоящее время – Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям) лицензии на соответствующий вид деятельности и сертификаты о наличии технических и технологических возможностей для изготовления указанного вида продукции на должном качественном уровне.

Правила учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности определены Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности»[252] от 28 сентября 2000 г. № 731.

Порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним установлен гл. III Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[253] от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 29 июня 2004 г.) и отдельными подзаконными актами[254].

Правила регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения, согласованные с Министерством обороны Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Государственным таможенным комитетом Российской Федерации, утверждены приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 27 января 2003 г. № 59 «О порядке регистрации транспортных средств» [255] (в ред. от 22 декабря 2004 г.).

Ко второй группе можно отнести нормы, непосредственно устанавливающие обязанность граждан, должностных лиц, юридических лиц по совершению определенных действий.

Одним из важнейших нормативных правовых актов в этой группе является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»[256] от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ (в ред. от 10 января
2003 г.), содержащий нормы, устанавливающие обязанность ряда субъектов представлять документированную информацию органам и организациям, ответственным за формирование и использование государственных информационных ресурсов. В соответствии с названной обязанностью юридические лица, являющиеся владельцами транспортных средств, государственные органы управления автомобильными дорогами, владельцы ведомственных и частных дорог обязаны немедленно сообщать в органы внутренних дел о каждом дорожно-транспортном происшествии с участием принадлежащих им транспортных средств либо совершенном на дорогах, находящихся в их ведении, соответственно. Медицинские учреждения обязаны сообщать в органы внутренних дел о раненых и погибших в дорожно-транспортных происшествиях немедленно, а о раненых, скончавшихся в течение 7 суток после дорожно-транспортного происшествия, – в срок не более одних суток. Кроме того, медицинские учреждения обязаны представлять органам внутренних дел по их запросам справки о раненых, обратившихся или доставленных для оказания медицинской помощи[257].

Закон РФ «О милиции»[258] (с изм. и доп.) предоставляет милиции право получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы. Круг вопросов, по которым сотрудники милиции могут требовать представление информации и, соответственно, составлять протоколы при ее непредставлении, определяется совокупностью многих нормативных правовых актов, в том числе КоАП РФ и Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[259] от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ (в ред. 1 октября 2003 г.). Названный закон запрещает проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица.

Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»[260] от 8 июля 1997 г. № 828 (в ред. от 23 января 2004 г.) устанавливает обязанность граждан иметь удостоверение личности (паспорт), а Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[261] обязывает их регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ.

К третьей группе относятся нормы, запрещающие совершение определенных действий.

Например, Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, утвержденные приказом МВД России от 26 января 1996 г. № 41[262], запрещают передавать подозреваемым и обвиняемым предметы, вещества и продукты питания, которые представляют опасность для жизни и здоровья людей или могут быть использованы в качестве орудия преступления либо для воспрепятствования целям содержания под стражей.

Федеральный закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»[263] от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2001 г.) обязывает эксперта проводить исследования объективно, на строго научной и практической основе, в пределах соответствующей специальности, всесторонне и в полном объеме. В соответствии с названным законом заключение эксперта должно основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных.

Ряд нормативных правовых актов предоставляет права должностным лицам различных органов, в том числе органов внутренних дел, по приостановлению определенной деятельности, прекращению выполнения отдельных видов работ, эксплуатации объектов, помещений, функционирования оборудования, приборов в случаях выявления нарушений установленных правил и с целью контроля соблюдения наложенных запретов налагать печати и пломбы на соответствующие помещения или предметы. В первую очередь это – Закон РФ «О милиции» и КоАП РФ. К таким актам также следует отнести Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»[264] от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 июня 2004 г.), Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[265] от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в ред. от 22 июня 1998 г.) и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[266] от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ (в ред. от 23 июня 2003 г.), которые обязывают председателей участковых комиссий по проведению референдума либо выборов в различные представительные органы государственной власти и местного самоуправления налагать печати на урны для голосования.

Четвертую группу составляют нормы, предоставляющие сотрудникам органов внутренних дел право предъявлять законные требования.Указанные нормы преимущественно содержатся в Законе РФ «О милиции». Статья 11 названного закона состоит из 35 пунктов, большинство из которых наделяют сотрудников милиции полномочиями, реализуемыми через предъявление требований. В первую очередь это право: требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции и должностных лиц органов государственной власти; проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность; подвергать приводу; задерживать и доставлять в милицию лиц в установленных законом случаях; входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями; проводить оцепление участков местности; временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах; запрещать эксплуатацию транспортных средств, ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах; использовать транспортные средства организаций, общественных объединений или граждан и другие.

Таким образом, правовую основу порядка управления составляют множество нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти, а также устанавливающих права органов исполнительной власти и обязанности граждан, организаций и их должностных лиц.

§ 2. Деятельность милиции по предупреждению и пресечению
административных правонарушений против порядка управления

Деятельность милиции по предупреждению и пресечению административных правонарушений против порядка управления характеризуется многогранностью. В ней выделяются три относительно самостоятельных, но неразрывно связанных направления. Во-первых, предупреждение административных правонарушений, во-вторых, их выявление, в-третьих, пресечение.

Общая тактика предупреждения, выявления и пресечения административных правонарушений в области охраны порядка управления определяется спецификой юридической природы данной группы правонарушений. Тактика предупреждения, выявления и пресечения конкретных административных правонарушений может изменяться в зависимости от условий их совершения.

В настоящем параграфе, не ставя перед собой цели детального анализа административных правонарушений в области порядка управления и комментирования соответствующих положений статей главы 19 КоАП РФ, считаем возможным остановиться на отдельных моментах выявления и пресечения правонарушений, отнесенных к юрисдикционной компетенции органов внутренних дел. Также обратимся к тем правонарушениям, по которым должностными лицами органов внутренних дел могут составляться протоколы об административных правонарушениях.

Предупреждение административных правонарушений – ранняя стадия борьбы с противоправными проявлениями, заключающаяся в принятии мер к устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. Данная деятельность отличается ярко выраженным профилактическим характером. Предупреждение может быть общим, когда адресуется неопределенному кругу лиц, и индивидуальным, когда профилактическая работа проводится с лицами, ранее совершавшими подобные правонарушения в указанной сфере, либо с лицами, которые в силу различных обстоятельств оказываются вовлеченными в сферу воздействия управленческой деятельности органов исполнительной власти.

Следует отметить, что КоАП РФ в отличие от КоАП РСФСР не предусматривает обязанность государственных органов разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на предупреждение административных правонарушений. Осуществление предупредительных мероприятий, касающихся только административных правонарушений, в условиях современной криминальной обстановки и нынешнего уровня ресурсной обеспеченности милиции является, по утверждению ученых, непозволительной роскошью[267].

В целях предупреждения административных правонарушений органами внутренних дел применяются меры принудительного и непринудительного характера. Как в профилактической работе по предупреждению и пресечению преступлений, так и в своей деятельности по предупреждению и пресечению административных правонарушений против порядка управления милиция должна осуществлять превентивные мероприятия в сотрудничестве с населением и общественными объединениями ^[268]. Ценность проводимых органами внутренних дел мероприятий заключается в том, что их осуществление исключает или значительно снижает вероятность совершения в будущем административных правонарушений.

Нормативные правовые акты, в том числе Закон Российской Федерации «О милиции», устанавливая задачи милиции, не обязывает ее выявлять административные правонарушения. Однако это не означает, что милиция в своей деятельности по охране общественного порядка и общественной безопасности не выявляет противоправные деяния, ответственность за совершение которых предусмотрена административным законодательством. Аналогично выявлению преступлений, под выявлением административных правонарушений следует понимать обнаружение признаков последних.

Специфика родового объекта правонарушений, предусмотренных гл. 19 КоАП РФ, отражается на способах выявления противоправных деяний. Общей характерной чертой является то, что по рассматриваемой категории правонарушений, как правило, нет заявлений потерпевших (исключение может составить – самоуправство).

Неисполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом, выявляется путем проведения индивидуальных профилактических мероприятий, заключающихся в проведении систематических проверок. Указанная работа возлагается, как правило, на участковых уполномоченных милиции.

Подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт выявляются в ходе проверки документов. Проверка документов может проводиться сотрудниками, участвующими в охране общественного порядка и несении патрульно-постовой службы, при наличии оснований подозревать лицо в совершении преступления или административного правонарушения, сотрудниками, проводящими плановые проверочные мероприятия юридических лиц и предпринимателей, соблюдения паспортно-регистрационного режима и лицензионных требований.

Нарушение правил государственной регистрации транспортных средств выявляется при снятии транспортного средства с регистрационного учета, при прохождении технического осмотра, при проверках документов на стационарных постах ДПС ГИБДД, а также при пресечении административных правонарушений, совершаемых водителями.

Предоставление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство, выявляется в ходе тщательной проверки сведений, представленных лицом в орган внутренних дел.

Проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности или без регистрации, умышленная порча удостоверения личности гражданина либо утрата удостоверения личности гражданина по небрежности, а также незаконное изъятие удостоверения личности гражданина или принятие удостоверение личности гражданина в залог выявляется преимущественно в ходе профилактических проверок соблюдения паспортно-регистрационного режима, при проверках документов, а также при обращениях граждан в органы внутренних дел.

Заведомо ложный вызов специализированных служб выявляется в ходе реагирования на обращения и заявления должностных лиц пожарной охраны, скорой медицинской помощи, иных специализированных служб, а также проведения проверок по вызовам милиции.

Передача либо попытка передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в изоляторах временного содержания, выявляется в ходе бдительного несения службы суточным нарядом, тщательных проверок посылок, передаваемых лицам, содержащимся в изоляторах временного содержания, и проведения обыска после свиданий.

Непринятие по постановлению судьи или должностного лица органа внутренних дел, рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, а также невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства выявляется путем осуществления индивидуальных профилактических мероприятий, заключающихся в проведении контрольных проверок.

Деятельность милиции по пресечению административных правонарушений осуществляется в том случае, когда профилактическое воздействие на субъект с целью недопущения его противоправного поведения не дало положительных результатов. Под пресечением понимаются действия, направленные на лишение правонарушителей реальной возможности продолжить свои противоправные деяния, т. е. прерывание их на стадии приготовления или покушения.

Пресечение административных правонарушений органами внутренних дел состоит в принудительном прекращении противоправных административно наказуемых деяний, а также в создании необходимых условий для последующего привлечения соответствующих лиц к административной ответственности. Меры пресечения предусмотрены Законом РФ «О милиции», Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, другими федеральными законами.

Таким образом, можно утверждать, что каждой группе административных правонарушений соответствует свой специфический подход профилактики и пресечения.

§ 3. Особенности производства по делам об административных
правонарушениях против порядка управления

Производство по делам об административных правонарушениях против порядка управления – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность должностных лиц органов внутренних дел, направленная на всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, подведомственного органам внутренних дел, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выяснение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений в этой сфере.

Специфика производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на порядок управления, обусловлена несколькими признаками.

Во-первых, по всем правонарушениям против порядка управления не предусмотрена возможность проведения административного расследования.

Во-вторых, в зависимости от подведомственности дел о правонарушениях указанной категории и полномочий должностных лиц на составление протокола об административном правонарушении выделяются три группы правонарушений, которые пресекают должностные лица органов внутренних дел.

К первой группе относятся правонарушения, пресекая которые сотрудники органов внутренних дел имеют право применять меры обеспечения производства по делам об этих правонарушениях по своему усмотрению, составлять протокол об административном правонарушении, а уполномоченное должностное лицо органа внутренних дел – рассмотреть дело по существу и назначить наказание.

В указанную категорию входят: умышленное повреждение или срыв печати (пломбы) (ст. 19.2); проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации (ст. 19.15); умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности (ст. 19.16); незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог (ст. 19.17); представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство (ст. 19.18); нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок (ст. 19.22); невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24).

По перечисленным правонарушениям органы внутренних дел выполняют наибольший объем административно-юрисдикционных полномочий.

Поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях этой группы, как правило, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Исключением могут являться правонарушения, предусмотренные ст. 19.17 КоАП РФ. Гражданин, у которого паспорт незаконно изъят или принят в залог, может обратиться в орган внутренних дел с заявлением.

Отличительной чертой правонарушений этой группы является возможность должностных лиц органов внутренних дел вести дела в упрощенной форме. Административные наказания по всем делам об административных правонарушениях этой группы в соответствии со ст. 28.6 КоАП РФ могут назначаться без составления протокола. При этом следует обратить внимание на такой факт, дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.16 – 19.18 КоАП РФ уполномочены рассматривать начальники территориальных органов внутренних дел, их заместители, а также начальники территориальных отделов (отделений) милиции и их заместители. Указанная категория должностных лиц осуществляет управленческие функции и практически не участвует в выявлении правонарушений. Следовательно, сотрудники органов внутренних дел, выявившие названные правонарушения, обязаны составить протокол об административном правонарушении, собрать необходимые первичные документы, материалы, применить меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Лишь по четырем статьям гл. 19 КоАП РФ возможно упрощенное рассмотрение дел об административных правонарушениях. Так, старшие участковые уполномоченные милиции и участковые уполномоченные милиции имеют право назначать наказание на месте без составления протокола за умышленное повреждение или срыв печати (пломбы) (ст. 19.2), проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации (ст. 19.15) и невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24). Государственные инспекторы безопасности дорожного движения имеют право назначать наказание на месте без составления протокола за нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок (ст. 19.22).

Во вторую группу входят правонарушения, которые сотрудники органов внутренних дел уполномочены пресекать по собственной инициативе или в порядке реагирования на обращения граждан и должностных лиц. Сотрудники органов внутренних дел также имеют право применять меры обеспечения производства по делам об этих правонарушениях по своему усмотрению и составлять протокол об административном правонарушении. Таким образом, в компетенцию сотрудников органов внутренних дел входит выполнение стадии расследования по делу об административном правонарушении. Дела о правонарушениях этой категории рассматривают иные органы, наделенные правом осуществления административной юрисдикции. Функция органа внутренних дел заканчивается на передаче дела по подведомственности в суд или другой компетентный орган.

В первую очередь в эту группу входят правонарушения, дела о которых рассматривает судья: самоуправство (ст.19.1); неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции (ч. 1 и 3 ст. 19.3); неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ч. 1 и 3 ст. 19.4); невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ч. 1 ст. 19.5); непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6); непредставление сведений (информации) (ст. 19.7); нарушение порядка изготовления, использования, хранения или уничтожения бланков, печатей либо иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации (ст. 19.11); передача либо попытка передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания (ст. 19.12); заведомо ложный вызов специализированных служб (ст. 19.13); осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) (ст. 19.20); несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним (ст. 19.21); нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок (ст. 19.22); подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт (ст. 19.23); заведомо ложное заключение эксперта (ст. 19.26).

Во вторую очередь следует назвать правонарушения, дела о которых рассматривают иные органы исполнительной власти: неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (ч. 2 ст. 19.3); неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ч. 2 ст. 19.4); невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ч. 2 и 3 ст. 19.5); нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (ст. 19.19).

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, кроме непосредственного обнаружения должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, являются и другие основания, указанные в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.

Третью группу составляют правонарушения, которые сотрудники органов внутренних дел не уполномочены пресекать по собственной инициативе, по которым не вправе по своему усмотрению применять меры обеспечения производства и составлять протоколы об административных правонарушениях, а должностные лица органов внутренних дел не уполномочены рассматривать дела по существу.

К этой группе относятся следующие правонарушения: непредставление ходатайств, заявлений, сведений (информации) в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий (ст. 19.8); нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9); нарушение законодательства о наименованиях географических объектов (ст. 19.10); неисполнение военно-транспортных мобилизационных обязанностей (ст. 19.25).

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях третьей группы сотрудники органов внутренних дел могут применять лишь в случаях обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. По этим правонарушениям, в силу специфики объективной стороны, сотрудники милиции могут осуществлять лишь привод.

В качестве мер пресечения и административно-процессуального обеспечения могут применяться: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод. Данные меры предпринимаются в целях всесторонней проверки факта совершения административного правонарушения, полного и своевременного выяснения всех обстоятельств дела, создания условий для качественного и быстрого рассмотрения дела и принятия по нему объективного, обоснованного и законного решения.

Важную роль в деятельности органов внутренних дел по пресечению правонарушений против порядка управления играет документирование, т. е. процессуальное оформление и закрепление информации об обстоятельствах совершения правонарушения в документах, имеющих доказательственное значение при рассмотрении дела юрисдикционным органом. Наиболее часто сотрудники органов внутренних дел составляют следующие процессуальные документы: рапорт; объяснение; протокол об административном правонарушении; протокол об административном задержании; протокол о личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице; протокол об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; протокол об изъятии вещей и документов.

При пресечении правонарушений, предусмотренных ст. 19.3 и 19.24 КоАП РФ, необходимо учитывать обязательность присутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. ст. 25.1). В целях обеспечения своевременного рассмотрения дел по указанным правонарушениям, как правило, является целесообразным применение административного задержания на срок до рассмотрения дела судьей.

Глава 26. Деятельность органов внутренних дел
по выявлению, пресечению и предупреждению административных правонарушений
в области оборота наркотических средств

§1. Государственная политика
по контролю за оборотом наркотических средств

Необходимость государственного регулирования отношений, возникающих в сфере оборота наркотических средств, в том числе установления ответственности за незаконные действия в этой сфере, вытекает из международно-правовых обязательств Российской Федерации[269].

Для обеспечения общегосударственного подхода к регулированию оборота наркотических средств постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 г. утверждена Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации[270]. В Концепции ставится задача детально урегулировать порядок оборота наркотических средств, используемых в медицинских и научных целях, пересмотреть нормы об ответственности за связанные с ними правонарушения, внедрить систему мероприятий по раннему выявлению незаконных потребителей наркотиков, а также разработке правовых основ сотрудничества с зарубежными и международными организациями, занимающимися борьбой с наркобизнесом.

Координация указанных вопросов осуществляется в соответствии с Федеральной целевой программой «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002 –
2004 гг.»[271], причем основная роль отведена Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков[272] (координатор Программы) и органам внутренних дел (милиции).

Главной целью Программы является создание условий для приостановления роста злоупотребления наркотиками и их <