Федерализм и «рынок» законов

Главная особенность американского федерализма стоит того, чтобы о ней упомянуть еще раз: в общем и целом Соединенные Штаты являются экономическим и социальным союзом, но — по крайней мере не в полном объеме — правовым союзом. Законы всех штатов являются, или могут быть, довольно похожими; но такая ситуация складывается, во-первых, благодаря свободному выбору и, вовторых, потому что условия существования штатов весьма схожи. Штат волен отличаться (если желает) от других штатов в пределах своей компетенции. Такое положение особенно ярко проявлялось в начале 19 века; с 1860-х годов в связи с тем, что происходило усиление центральной власти, начали происходить постоянные заметные изменения в отношениях между штатами и федеральным правительством. Причины такого явления вполне очевидны. Изменения в технологиях и в социально-экономической структуре вымостили эту дорогу.

Хотя все было сказано и сделано, штаты до сих пор имеют запас власти. Этот факт определяет возможность существования того, что мы могли бы назвать «рынком» законов. Штаты сражаются между собой за «потребителя», проводя конкурирующие законы. И один штат может «разорить» политику другого, предлагая, так сказать, на продажу более дешевый, лучший или просто совсем другой закон.

В этом смысле Невада является весьма показательным примером. Невада

большой, но бесплодный штат, гористый и пустынный. В союз он был принят в 1864 году. В Неваде существует несколько шахт и малочисленное поголовье скота, пасущегося то здесь, то там в поисках редких и скудных пастбищ; других занятий для населения штата практически не существовало. В 1900 году численность населения штата упала до 42 000 человек. Однако у полей полыни и городов-призраков остался хотя и единственный, но крупный козырь: Невада была суверенным штатом, так же как и все остальные. Она имела своих губернатора и законодательное собрание. Она обладала правом проводить любые законы, какие только пожелает. Это-то и были, образно говоря, ее природные ресурсы, ценимые, как серебро или золото.

Что касается Невады, то она могла конкурировать со своими соседями — особенно Калифорнией, — проводя законы, которые Калифорния не имела или не хотела иметь. Она могла легализовать те виды деятельности, которые были незаконными в Калифорнии. Именно такую роль, намеренно или по счастливой случайности, и стала ныне играть Невада. Она стала своеобразным конвейером разводов в начале 1920-х годов. Правда, эта идея была отнюдь не нова. И в других штатах в 19 веке существовали подобные фабрики разводов — места, где можно было легко и быстро получить развод, например Индиана, Дакота. В конце концов эти фабрики рухнули под гнетом общественного негодования. Подобное морализаторство никогда не было в Неваде в чести.

Для Америки, пожалуй, Невада явилась родиной азартных игр. На сегодняшний день индустрия азартных игр и всего того, что с ней связано, несомненно, является самой крупной отраслью штата. Тысячи и тысячи искателей удовольствий пересекают на самолете или в автомобиле пустыню, чтобы попасть сюда. Реактивные лайнеры приносят на своих крыльях сотни тысяч туристов в Рино и ЛасВегас со всей страны. Невада дает разрешение всем своим округам (за исключением Клэрка, где расположен Лас-Вегас) содержать легальные публичные дома. Ни один другой штат в этой области официально не зашел столь далеко. Невада также лидирует и в брачном бизнесе. Оформление брака требует здесь меньше времени и формальностей, чем в соседней Калифорнии, и здесь он разрешен любому лицу, достигшему шестнадцатилетнего возраста, без согласия родителей. В Калифорнии же брачный возраст равен восемнадцати годам; пары из Калифорнии, желающие вступить в брак, направляют свои стопы прямо к границе Невады. Они не забывают прихватить с собой и свой бумажник, таким образом, молодожены вкладывают еще больше денег в экономику Невады.

Невада является отнюдь не единственным примером того, как смело действует «рынок». Делавэр представляет собой еще один образчик. Этот крохотный штат, прицепившийся к основанию Пенсильвании, является родным домом для тысяч гигантских корпораций. Какие только компании не обосновались в Делавэре без всякой реальной связи со штатом — даже (нельзя не отметить) и компания по производству автобусов в Денвере и многие ей подобные. Почему же штат столь популярен у компаний? Не секрет, что в середине нынешнего века Делавэр постепенно ввел у себя крайне мягкие законы о корпорациях. Они притягивают компании, как запах меда пчел. Компании размещали «головные конторы» в деловом центре Вилминг (в Делавэре), как правило, в крохотных помещениях с большой вывеской (реальные же штаб-квартиры располагаются в других местах). И они находятся там до сих пор. Их налоги, весьма низкие, являются благом для экономики Делавэра.

Мы можем отметить еще одно следствие существования в стране «рынка» законов. До недавнего времени Нью-Йорк имел весьма строгие законы о разводе. Как правило, лишь супружеская неверность могла стать возможным поводом для расторжения брака. Год за годом возрастало общественное давление, направленное на смягчение этих драконовских законов. Существовало также не менее сильное давление и со стороны, например, католической церкви. Одной из причин, по которой Нью-Йорк сопротивлялся столь долго, была возможность побега в Неваду,

по крайней мере для тех, кто имел достаточно средств на дорогу туда. Другими словами, Нью-Йорк находился в условиях некоторого довольно грубого компромисса. Строгие законы о разводе остались в книгах, утверждавших свои моральные нормы; но эти ботинки не слишком сильно жали: обеспеченные ньюйоркцы приезжали в Рино и благополучно получали развод. Нет необходимости говорить о том, что такое положение дел не могло считаться удовлетворительным, особенно для людей, имевших скромные доходы. Тем не менее такая ситуация сохранялась на памяти нескольких поколений.

Другими словами, правовой рынок имеет как достоинства, так и недостатки. С другой стороны, штат имеет возможность обставить своих соседей; он может, как однажды сказал судья Луи Брандейз, действовать в качестве «лаборатории» социальных реформ, пока консервативные штаты задерживаются с реформами.

Вот что, например, случилось с трудовым правом в период до Нового курса. Организованный труд приобрел политическую власть в северных индустриальных штатах; и эти штаты первыми выпустили строгие законы, регламентирующие применение детского труда. Южные штаты вообще не имели в своих законодательных книгах никаких законов о труде, а если и имели, то редко в них заглядывали. Северные штаты опасались оттока корпораций. Их волновало то, что текстильные и многие другие предприятия могут упаковать чемоданы и податься на Юг, где зарплата рабочих была ниже и закон не запрещал использование детского труда. Южные же штаты вообще крайне отрицательно относились к наличию законов о труде и социальном обеспечении, которые уже стали привычными на Севере и Западе. Поскольку капитал и труд могли свободно перетекать с Севера на Юг и в обратном направлении, федеральная система являлась тормозом для реформ. Или это только так представлялось северным либералам. Ситуация граничила с катастрофой. Южные штаты являлись убежищем для предпринимателей: они уничтожали эффективность северных законов о труде точно так же, как Невада сводила на нет эффективность законов о разводе Нью-Йорка. Лекарства от катастрофы нужно было искать на общенациональном уровне — необходимы были федеральные законы. Конгресс был вынужден подчиниться. В 1916 году он провел закон, который запрещал товарообмен между штатами продуктами, которые были произведены при помощи детского труда. Но в деле Хэммера против Дагенхарта консервативный Верховный суд отбросил этот закон. Конгресс, сказал Суд, не обладает властью проводить такие законы. Дело вызвало бурю протеста. Были предприняты попытки обойти решение по делу Эммера против Дагенхарта с помощью налоговых инструментов или через введение конституционной поправки. Но по разным причинам эти попытки не увенчались успехом. Эффективный контроль над использованием детского труда в общенациональном масштабе был достигнут лишь во времена Нового курса, в 1930-е годы.

Вопрос об использовании детского труда является достаточно спорным; но в остальных частях закона, которые не наделали столько политического шума, но внесли немалый правовой вклад, был достигнут немалый успех в вопросах борьбы с отсутствием правового единства. Наилучшие результаты были достигнуты в области торгового права в результате деятельности движения за единообразные законы, описанной в пятой главе. Успех, достигнутый принятием этих законов, в частности Единообразного торгового кодекса, заключается в том, что, например, торговое право по крайней мере стало общенациональным.

ФЕДЕРАЛИЗМ И СОВРЕМЕННОСТЬ

«Рыночные» эффекты, о которых мы только что говорили, действуют, как показывает пример с Невадой, и по сей день. Но в связи с возрастанием роли центрального правительства их влияние значительно уменьшилось. Федеральный

контроль над экономикой и общественной жизнью становится всеобъемлющим, традиционный мотив доминанты прав штатов все меньше и меньше мешает Вашингтону проводить свою политику. Конституция не позволяла федеральному правительству сосредоточить все рычаги власти в единых руках. Она раздавала власть по чайной ложке. Федеральное правительство могло регулировать торговлю «с иностранными государствами, между отдельными штатами и индейскими племенами». Слова статьи «между отдельными штатами» означали ведение пограничной торговли между штатами. Но в начале 19 века подобный вид торговли был скорее ^исключением, чем правилом. В основном коммерция была местным занятием.

Кроме того, Конгресс предпринимал попытки прибрать к своим рукам даже управление торговлей внутри штатов, и Верховный суд вплоть до Нового курса рассматривал власть Конгресса весьма узко, чтобы позволить проявить штатам их «экстремизм», но достаточно узко по нынешним стандартам. Например, правительство предприняло попытку разрушить монополию так называемого Сахарного треста. Эта компания уже поглотила практически большинство более мелких компаний по производству сахара и наметила еще четыре, приобретение которых сосредоточило бы в ее руках 98% мощностей по производству сахара в стране.

Согласно, положениям акта Шермана, подобную ситуацию можно было квалифицировать как монопольную, однако Верховный суд занял иную позицию: Конгресс имеет власть над «торговлей», а Сахарный трест занимался лишь производством продукта, а отнюдь не торговлей. Естественно, что монополия производства неминуемо перерастает в монополию торговли, однако Суд и этот факт принял к сведению.

В настоящее время такой буквальный подход к прочтению Конституции полностью отвергнут. Федеральное правительство осуществляет практически полный контроль над экономикой страны, и наличие правовых ограничений почти не влияет на его деятельность. В настоящее время. торговля между штатами стала преобладающей; и как Конгресс, так и Суд свели к минимуму роль статьи о торговле между штатами в вопросе ограничения власти федерального правительства. Начало этому процессу было положено в 1930-х годах, и к сегодняшнему дню он продвинулся весьма далеко.

К примеру, Акт о гражданских правах 1964 года объявил вне закона расовую дискриминацию в магазинах, ресторанах, отелях и других общественных заведениях. Где же Конгрессу взять силы для того, чтобы заставить какую-нибудь крошечную закусочную или какую-нибудь южную забегаловку понять, что они не имеют права не обслуживать черных посетителей? Это действительно стало проблемой для нашей федеральной системы. Конгресс принял решение, основывающееся на статье о торговле. Любой ресторан, обслуживающий путешественников, прибывших из другого штата, попадал под действие акта, если «подаваемые в нем блюда были изготовлены из продуктов, полученных в результате торговли». Это означает, что если упаковка супа, или мясо в сандвиче с ростбифом, или ящик лимонада когда-либо пересекал границу штата, то ресторан подпадал под действие статей Акта о гражданских правах.

Такая аргументация с точки зрения права была весьма непрочна, но с точки зрения этики — непоколебима; в 19 веке и даже в начале 20 века она считалась бы просто абсурдной. У современного Суда подобная аргументация не вызвала и тени сомнения и была им целиком проглочена. Это произошло при рассмотрении дела Каценбак против Мак-Кланга. В этом деле местечко, именуемое Олиз-Барбикью, находящееся в Бирмингеме (штат Алабама), явилось местом создания юридического прецедента; он стал объектом своего рода эксперимента, в ходе которого Верховный суд оказал поддержку вышеобозначенного аспекта Акта о гражданских правах 1964 года. После окончания этого дела стало ясно, что торговая статья больше не будет являться сколько-нибудь серьезной помехой для деятельности Конгресса. Когда Конгресс занимается проведением общенациональной политики

в таких весьма щепетильных вопросах, как гражданские права, суды, как правило, не оказывают никакого сопротивления этому. Но еще не все отрицательные аспекты действия торговой статьи Конституции прекратили свое существование. Они все еще действуют как ограничители некоторых направлений деятельности штатов. Штаты не имеют права на дискриминацию товаров других штатов. Калифорния все еще не может ограничить ввоз апельсинов из Флориды. И действия штатов, которые противоречили закону и препятствовали торговле между штатами (например, правила об упаковке брызговиков на грузовых автомобилях или ограничения на длину составов, следующих из одного штата в другой), были аннулированы судами. В одном таком деле, являющемся определенной вехой, в 1951 году Верховный суд отменил ордонанс Мэдисона (штат Висконсин). Городской указ запретил торговлю пастеризованным молоком, за исключением того молока, которое перерабатывалось и разливалось на «соответствующих предприятиях по переработке, находящихся в радиусе пяти миль от центральной площади Мэдисона». Многие компании восстали против этого закона. И Верховный суд отменил его. Концепция предпочтительных мест для определенных занятий противоречила самой цели торговой статьи. Указ налагал дискриминирующие ограничения на торговлю между штатами, следовательно, он должен был быть аннулирован.

Это технически сложная область права. Суды стремились найти некое среднее решение. Штаты должны иметь в своем распоряжении права, позволяющие им решать свои собственные вопросы, проводить собственную политику. Но общенациональное регулирование экономики при этом должно оставаться на первом месте. Где же нужно провести грань? Может ли Нью-Джерси запретить компаниям утилизировать на территории штата твердые и жидкие отходы, произведенные или собранные вне Нью-Джерси? Верховный суд сказал: «Нет». Может ли штат оказывать предпочтение своим собственным жителям при распределении скудных природных ресурсов? Монтана определила стоимость лицензии на отстрел лосей для своих жителей в размере 30 долларов, для чужаков же — в размере 225 долларов. В этом случае Верховный суд сказал: «Да». Процесс разграничения власти продолжается.

С момента провозглашения Нового курса 1930-х годов многие области американского права, деятельности управленческого аппарата и жизни пересекали невидимую границу, разделяющую области ответственности штатов и федерального домена. До Нового курса законы, касающиеся социального обеспечения, принадлежали местной юрисдикции. Вряд ли они были централизованы даже на уровне штатов; города, районы и округа правили бал. В результате Великой депрессии местные финансы были расстроены. Было положено начало созданию системы социальных гарантий. В настоящее время федеральное правительство стало основным действующим лицом в обеспечении пенсий, пособий по безработице и в осуществлении большинства других социальных программ.

Образование также находилось исключительно в ведении местных советов и только в некоторой степени было подконтрольно инспекции штатов. В любом случае федеральное правительство не имело голоса в решении этого вопроса. В 1950 году Конгрессом был принят закон, выделяющий средства на «контролируемые» школьные районы. Это были районы со специальными «финансовыми обязанностями», возникающими вследствие определенной федеральной активности (например, военные базы, на которых находилось множество детей военнослужащих) . 1965 год стал годом драматических перемен — в этом году был принят Акт о среднем образовании. Он выделял средства на содержание всех школьных районов вне зависимости от того, контролировались они или нет. С этого момента федеральные деньги и федеральные нормы начали свое вторжение в законы и практику управления образованием. Министерство образования ныне входит в состав федеральных министерств, расходуя миллиарды долларов и осуществляя десятки программ.

Было время, когда ничто не носило столь строго местного характера, не находилось исключительно в ведении штатов и городов, как уголовная юстиция. Местная полиция занималась делами, связанными с убийствами, ограблениями и изнасилованиями, а также азартными играми и пьянством. В 19 веке лишь несколько видов преступлений относилось к ведению федеральных властей (контрабанда, нелегальная иммиграция); до 1891 года федеральное правительство не имело даже собственных тюрем. Оно вынуждено было помещать своих немногочисленных узников в тюрьмы штатов. Сегодня во многих отношениях сама преступность стала межрегиональной. В 20 веке федеральные преступления стали более многочисленными вследствие введения законов об угоне автомобилей в соседние штаты и законов о наркотиках, об уклонении от призыва на воинскую службу и о налоговых преступлениях. Возникло могущественное Федеральное бюро расследований; федеральное правительство также играет некоторую роль в финансировании местных органов по борьбе с преступностью. Законы 1968 года выделяли средства штатам и местным властям. Они гласили, что преступность является, «в сущности, местной проблемой», но ее высокий уровень становится угрозой «спокойствию, безопасности и общему благосостоянию нации». Это послужило оправданием принятия программы федеральной поддержки, направленной на усиление местной борьбы за соблюдение законности и правопорядка. К 1980-м годам стало вполне очевидным, что ни одна крупная правительственная программа больше не может являться полностью «местной».

Однако прежнее распределение ролей еще окончательно не умерло. Федерализм все еще оказывает свое влияние на правовую культуру. Существует глубокая традиция, определяющая нахождение власти ближе к дому. Конституция попыталась создать систему «сдержек и противовесов», когда исполнительная, законодательная и судебная власти уравновешивали, контролировали бы друг друга и следили бы друг за другом. Правительства штатов уравновешивали бы федеральное правительство; федеральное правительство контролировало бы деятельность правительства штатов.

Все это являлось частями исходного плана. Его создатели не верили в дееспособность слабой центральной власти. Они отвергли божественные права королей и королевские правила. Они предпочли систему удельных княжеств, то есть правительства крохотных феодальных поместий, существующих вне общего плана и направления. Даже в ядерный век кое-кто высказывается в поддержку этого плана. Многократно опровергнутый историей, он все еще не потерял своего духа. Сегодня можно отметить появление определенной тенденции к замене этого направления на противоположное. Существует и некоторая ностальгия по старому федерализму, благосклонному к концентрации властных функций в руках штатов. Он получил ироническое название «нового федерализма». Пока в этом направлении сделаны только первые робкие шаги. Окажется ли «новый федерализм» всесокрушающей бурей или только дуновением легкого ветерка — покажет время.