Общие сведенья и положения о государственном контроле за использованием и охраной земель

В управлении земельным фондом России принимают участие в первую очередь государственные органы, которые занимаются организацией и контролем в области проведения землеустройства, обеспечением земельного кадастра и мониторинга, а также занимаются осуществлением государственного контроля за использованием и охраной земель на территории Российской Федерации.

В указе Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации» [19] представлены следующие органы по управлению земельными ресурсами рисунок 1.

Рис.1 Структура органов управления земельными ресурсами

Данные органы выполняют разнообразные функции по управлению использованием и охраной земель России, одной из которой является: осуществление государственный контроль за использованием и охраной земель.

Государственный контроль за использованием и охраной земель является одной из самой важной функцией по управлению земельными ресурсами.

Государственный контроль земель – это деятельность специально уполномоченных органов за выполнением требования законодательства. Данная деятельность направлена на предупреждение, выявление и пресечения нарушений этих требований. Выполнение требований Российского законодательства предусматривается всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями, иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами.

Его целью является обеспечение установленного правового режима использования земель, а также недопущение нанесения земельным ресурсам страны ущербов от хозяйственной деятельности. Для выполнения поставленной цели необходимо обеспечить устранение выявленных нарушений, их успешную профилактику, а также выполнение принципов государственного земельного контроля [32].

Основными задачами государственного земельного контроля являются:

1) организации и проведении проверок, при которых предупреждаются, выявляются и пресекаются нарушения земельного законодательства;

2) принятие мер по пресечению или устранению последствий выявленных нарушений;

3) систематическое наблюдение, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении деятельности.

Земельный контроль выполняет три основные функции [31]:

1) предупредительную - предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки;

2) информационную - сбор сведений о подконтрольных объектах;

3) карательную - привлечение нарушителей земельного законодательства к юридической ответственности.

Можно выделить некоторые принципы ведения государственного земельного контроля:

- законность и объективность. При проведении контроля все действия подкреплены законодательством, права граждан и их объединений не нарушаются;

– всеобщность проведения. Контроль производится за деятельностью всех хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности, распространяется на всех собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков;

– взаимная ответственность должностных лиц, осуществляющих государственный земельный контроль, и подконтрольных субъектов [21].

– обязательность актов государственного земельного контроля. Инспекторы могут (должны) выдавать предписания по вопросам соблюдения законодательства и предписаний об устранении нарушений и их последствий;

– периодичность проведения. Контроль осуществляется в форме проверок, которые проводятся в соответствии с планами, а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Для достижения цели и решения задач государственного контроля необходимы определенные органы, которые будут его осуществлять. От этих органов будет зависеть эффективность контроля, а также от их полномочий и состава. В настоящее время государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется следующими органами:

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением [22]:

а) выполнения требований земельного законодательства;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) использовании земель по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства.

Основным объектом контроля Росреестра являются земельные участки.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением [47]:

а) обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов;

б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

г) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы;

д) предписаний, выданных должностными лицами, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Указанные полномочия осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [24].

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют [47]:

а) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

б) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов;

в) требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства;

г) требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;

д) предписаний, выданных должностными лицами по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Россельхознадзор осуществляет функцию государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения и на земельных участках в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах [24].

При оценке оптимальности системы органов исполнительной власти, которые осуществляют государственный земельный контроль можно выявить одну из основных проблем. Данной проблемой является консолидация всей сферы контроля исключительно на уровне федеральных органов исполнительной власти, органы субъектов РФ не наделены полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля [36].

Государственный земельный контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок, которые могут быть документальными и (или) выездными. В случае выявления в действиях проверяемых лиц нарушений требований земельного законодательства нарушителю выдаётся предписание об устранении нарушения земельного законодательства, а при возбуждении дела об административном правонарушении и отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу, виновные лица привлекаются к административной ответственности [46].

Основная правовая регламентация приходится на плановые проверки. Они проводятся согласно ежегодным планам, которые составляются в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, в отношении граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [24].

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами [8].

Внеплановые проверки проводятся для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства. Также если поступили сведения о допущенных гражданами земельных правонарушениях.

Законодательством предусмотрены документальные и выездные проверки. Под документальную проверку попадают сведения, которые содержатся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя. Документы, которые устанавливают организационно-правовую форму, права и обязанности, а также документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных правовыми актами.

При выездной осуществляется проверка состояния территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары.

В земельном кодексе [3] предусматривается проведение административного обследования объектов земельных отношений. Это исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации полученной дистанционными методами и другими [40].

Меры, которые инспекторы по государственному контролю применяют к нарушителям являются меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и т.д. Привлечение правонарушителей к административной ответственности является как мерой наказания виновных, так и мерой профилактики земельных правонарушений, пресечения их в дальнейшем и стимулом к ведению эффективного и рационального землепользования [25].

Земельным законодательством предусмотрены следующие виды контроля: государственный, муниципальный и общественный.

В земельном кодексе [3] статьи 71 сказано, что государственный земельный контроль — это деятельность уполномоченный федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства [3].

В статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации [3] предусматривается еще один вид контроля – муниципальный контроль за землями. Муниципальный земельный контроль подразумевает деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в отношении объектов земельных отношений, осуществляемый на территории муниципального образования [48].

Муниципальный контроль за землями осуществляется только за использованием земель, органы местного самоуправления не имеют полномочий по осуществлению контроля за охраной земель. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [4] не содержит норм, уполномочивающих соответствующие органы на составление протоколов и иных актов, равно как не содержит норм, позволяющих муниципальным инспекторам применять к нарушителям земельного законодательства меры административной ответственности [35].

В 72 статье Земельного кодекса [3] предусматривается общественный контроль, под которым понимается деятельность граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных Земельным Кодексом [3] и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых данными органами актов и принимаемых ими решений [33].

Анализ существующей практики общественного контроля в Российской Федерации свидетельствует о том, что целостная система общественного контроля в стране отсутствует, а эффективность проводимых мероприятий в большинстве случаев крайне невелика и не приводит к существенному улучшению качества государственного управления, местного самоуправления, что ведет к росту коррупции, неудовлетворенности граждан, нарастанию социального напряжения в обществе [23].

Наиболее действенным из всех перечисленных является государственный земельный надзор, так как именно государственные органы власти имеют всю полноту полномочий в данной сфере, в том числе и карательные [39].

При осуществлении государственного земельного контроля (надзора) используются сведения:

· государственного кадастра недвижимости;

· единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

· государственного мониторинга земель;

· государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;

· сведенья проведения государственной кадастровой оценки;

· иные сведения.

Развитие информационных технологий оказывает огромное влияние на функционирование государственного аппарата и местного самоуправления. Медленно, но неуклонно государство взяло курс на эффективное использование таких технологий в процессе текущей деятельности [43].

Возможно использование существующих геоинформационных систем, позволяющих соотносить данные об объектах земельных отношений и картографический материал. На текущий момент данными возможностями обладает учетная система, используемая для ведения государственного кадастра, – АИС «ГКН». Можно так же воспользоваться другими информационными системами, позволяющими накладывать кадастровое деление на высококачественные аэрофотоснимки либо космические снимки. Основной целью такого визуального анализа является обнаружение признаков нарушения земельного законодательства [20].

Тогда возможно уменьшились бы, или совершенно исключились, проверки, которые не принесут результат, при это получается возможность освободить законопослушных граждан от проверок и от общения с административными органами.