Вопрос № 70. Муниципальное управление

Местное самоуправление.

Наличие местного самоуправления обуславливается тем, что центральная и региональная власти не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. К тому же единообразный подход в управлении не может учесть всех особенностей этих территорий, которым и предоставляется определенные полномочия в решении местных дел.

В соответствии со ст. 12 Конститу­ции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов го­сударственной власти. Государство юридически закрепляет оп­ределенный круг вопросов местного значения, который в общем виде очерчен в ст. 132 Конституции, предусматривает обязатель­ность решения этих вопросов органами местного самоуправле­ния, предоставляя необходимые «властные рычаги» в виде пол­номочий, резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию.

Вместе с тем специфика функций и задач местного само­управления, которые в основном сводятся к обеспечению жиз­недеятельности муниципальных образований, позволяет гово­рить о местном самоуправлении все же как о специфическом уровне власти, которая, с одной стороны, участвует в осущест­влении воли государства, с другой — наиболее полно учитывает ин­тересы населения.

Из содержания ст. 3 Конституции РФ следует, что местное самоуправление является формой народовластия, т.е. способом осуществления народом принадлежащей ему власти. Демокра­тия как основа конституционного строя предполагает осущест­вление народом своей власти непосредственно (путем проведе­ния муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой иници­ативы, обращения граждан, создания территориального обще­ственного самоуправления) и через органы государственной власти и местного самоуправления. В организации местного са­моуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу.

Поэтому важная роль в системе местного самоуправления отводится институтам непосредственной демократии, которые обеспечивают прямое участие граждан в обсуждении, выработ­ке и принятии решений по вопросам местного значения, а так­же в контроле за проведением этих решений в жизнь. Кроме то­го, отдельные институты непосредственной демократии, такие как, например, отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, досрочный отзыв депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания граждан но месту жительства и др., составляют необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими орга­нами местного самоуправления, и в этом качестве являются не­отъемлемой частью представительной демократии в системе местного самоуправления. Благодаря обратной связи органов местного самоуправления и граждан, реализуемой через инсти­туты непосредственной демократии, обеспечивается возмож­ность органов местного самоуправления оперативно реагировать на экономические, социальные потребности граждан, кол­лективов и общественных объединений.

Из содержания ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вытекает, что мест­ное самоуправление — это специфический вид деятельности по решению вопросов местного значения в интересах населения муниципальных образований с учетом национальных и истори­ко-культурных особенностей.

Формирование местного самоуправления в Российской Федерации оказалось одной из трудных задач строительства новой государственности. На пути этого процесса возник целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыноч­ным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (спад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей.

Отечественный исторический опыт местного самоуправления свидетельствует о длительности этого процесса, тесно связанного с развитием институтов государства.

Исторически начало формированию местного самоуправления положили земская (1864) и городская (1870) реформы. Поэтому в стране в общем-то накоплен большой опыт развития этого института.

В становлении и развитии местного самоуправления в условиях современной России можно выделить несколько этапов.

Начальный этап охватывает период с 1989 по 1991 гг. Появлению современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии местного самоуправления предшествовало реформирование государственного управления, партийно-государственных

основных процессов: передачи функций от партийных органов к государственным.

Таким образом, на первоначальном этапе формировались условия для становления местного самоуправления, что стало результатом решения двух общегосударственных задач: полити­ческой (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

На следующем этапе становления местного самоуправления (1991 — 1993 гг.), начало которому положил распад СССР, - процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления.

Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июня 1991 г. № 1551-1 «О местном само­управлении в РСФСР», принятию которого предшествовало уточнение в Конституцию РФ 1978 г. раздела «Местное самоуправление в Российской Федерации» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал гра­ницы местного самоуправления (в границах районов, городов, сельских населенных пунктов). Статус краевых и областных Советов как органов государственной власти закреплялся в Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, област­ной администрации».

Закон РСФСР о местном самоуправлении содержал концеп­цию местного самоуправления, исходя из принципа четкого разграничения статусов местных Советов и местной администрации. В нем подробно регулировались полномочия этих органов на соответствующих уровнях, вопросы, связанные с формированием финансово-экономической базы местного самоуправления, его прав. Принципиальное значение имели нормы, устанавливающие право республик регулировать своими законами местное самоуправление и право районных, городских, поселковых и сельских Советов принимать положения о местном самоуправлении на подведомственной территории.

Однако закон не был свободен от «издержек», обусловленных сохранением элементов прежней системы местных органов власти. Так, в системе местного самоуправления сохранялась подчиненность представительных органов и центральной власти. Не соответствующие законодательству решения Сове­та могли быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация была подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, которые вправе отменить ее акты, противоречащие законода­тельству. В законе закрепилась единая для всей Российской Федерации модель системы органов местного самоуправления с доста­точно сильным главой администрации.

Принятие закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориаль­ного общественного самоуправления в городах и поселках. Од­нако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г., в ре­зультате которых Президент получил право назначения и сме­щения глав краевых, областных администраций. В этот период вводится также порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации, который привел к созданию жесткой вертикали исполнительной власти. В результате фактический статус местных администраций был выведен за рамки норм Закона о местном самоуправлении, осо­бенно норм, касающихся подотчетности и ответственности местной администрации перед Советом.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были вы­ведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Кульминационным моментом в развитии механизма право­вого регулирования организации местного самоуправления с государственно-правовой точки зрения стало подписание Федеративного договора, которым предусматривалось новое соот­ношение компетенции федеральных органов власти и органов власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов. К их, совместному ведению было отнесено «установление общих принципов организации местного самоуправления».

Таким образом, к концу второго этапа становления местного самоуправления законодательно была оформлена концепция местного самоуправления, система его основных демократических институтов и гарантий, закреплен принцип разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию организации местного самоуправления.

Следующий этап (октябрь — декабрь 1993 г.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента РФ: была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти: созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции РФ.

С принятием Конституции РФ начался новый этап в становлении местного самоуправления. В рамках конституционной формы процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность.

Политическая нестабильность во второй половине 90-х гг. XX столетия не позволила сосредоточиться на таком важном направлении конституционной реформы, как становление мест­ного самоуправления.

В целях активизации процесса становления местного само­управления Правительством РФ была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований. Концепция программы отводила го­сударству по отношению к местному самоуправлению роль доб­рожелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не меша­ющего, но и не помогающего его развитию. Программа не содер­жала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась. В результате даже предусмотренные меры не были осуществлены в полном объеме.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление вводилось по историческим меркам практи­чески «мгновенно». Однако ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение «региональных лиде­ров», которые в силу нереальности исполнения в установлен­ные сроки, а также, видя в законе лишь угрозу своим интере­сам, не торопились приступать к его реализации. Чтобы стиму­лировать формирование органов местного самоуправления в этих регионах, в 1996 г. был принят Федеральный закон от 26 июня 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избран­ными в органы местного самоуправления», в результате приня­тия которого выборы прошли практически во всех субъектах Федерации.

В целом же для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» в полном объеме не были созданы необходимые условия.

В качестве теоретического обоснования современной кон­цепции муниципальной реформы в России следует рассматри­вать и некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении.

Как известно, правовые основы любой отрасли права за­крепляются в виде юридических норм, содержащихся в норма­тивно-правовых актах, которые принято именовать «источни­ками отрасли права». В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, установленных международным договором над правилами, установленными федеральным законом.

Основным международно-правовым актом, регулирующим муниципально-правовые отношения, является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 1 1985 г., подписанная Российской Федерацией в 1996 г. и ратифи­цированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.

Цель Европейской хартии о местном самоуправлении — вос­полнение отсутствия общеевропейских нормативов определе­ния и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повсе­дневную жизнь.

Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, администра­тивную и финансовую независимость местных властей. Таким образом, она демонстрирует на европейском уровне политичес­кую волю сделать жизнеспособные на всех уровнях территори­ального управления принципы, которые Совет Европы защи­щает с момента своего создания, считая своей задачей воспро­изводство демократического сознания в Европе и защиту прав человека в самом широком объеме. Хартия состоит из трех частей.

В первой части Хартии закреплены принципы местного са­моуправления, обосновываются необходимость конституцион­ных и правовых основ местного самоуправления, формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. После­дующие статьи касаются защиты границ самоуправляющихся территорий, обеспечения автономии местных властей в отно­шении их административных структур и найма компетентного персонала и определения условий для замещения выборных должностей в местных органах власти.

Во второй части Хартии содержатся положения, касающие­ся объема обязательств, которые участники могут взять на себя. 15 соотношении с намерением обеспечить реальное равновесие между защитой основных принципов и гибкостью, необходи­мой для учета правовых и организационных особенностей госу­дарств — членов Совета Европы, допускается исключение опре­деленных положений Хартии из числа тех, которые они считают для себя не обязательными. Таким образом, в Хартии содержится компромисс между признанием, с одной стороны, факта, что местное самоуправление затрагивает структуру и организацию всего государства, управление которым составляет главную за­йму центрального правительства, и, с другой, минимального набора основных принципов, которые должны уважаться при любой демократической системе местного самоуправления. Обязательства участников могут быть расширены после устра­нения соответствующих преград.

Закрепленные в Хартии принципы местного самоуправле­ния распространяются на все уровни или категории местного самоуправления в каждом из государств — членов Совета Евро­пы, а также с соответствующими изменениями на органы управления на региональном уровне.

В третьей части текста Хартии содержатся положения, соответствующие обычно включаемым в конвенции, разрабатыва­емые под эгидой Совета Европы.

Правовые нормы Хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение — обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы. Оценивая реализацию требований Хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относя­щихся к конституционным основам местного самоуправления, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю за деятельностью муниципальных образований.

1. В соответствии с Хартией (ст. 2) принципы местного само­управления должны быть признаны альтернативно там, где это целесообразно: либо в конституции государства, либо в законодательстве страны.

Конституция РФ закрепила ряд основных норм, непосред­ственно относящихся к организации и деятельности местного самоуправления. Эти нормы, а также конституционные положения, определяющие основы государственного строя, права и свободы человека, особенности федеративного устройства государства, организацию судебной системы, устанавливают то конституционное поле, в рамках которого наряду и в согласии с другими органами функционирует муниципальная система России.

С учетом особенностей государственного устройства Рос­сийской Федерации понятие конституционного законодательства государства включает также и конституционно-правовые акты субъектов Федерации. Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов воспроизводят основные положения Конституции РФ, относящиеся к сфере местного само­управления, создают необходимую правовую основу его органи­зации и деятельности применительно к местным условиям, обеспечивая таким образом функционирование местной власти в рамках основных принципов Европейской хартии местного самоуправления.

2. Хартия определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3). Это положение воспроизведено в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) И детализировано в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через создаваемые органы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2),

3. Хартия затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным основам местного самоуправления: самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам (ст. 6); свободное осуществление полномочий на местном уровне (ст. 7); ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления (ст. 8). 1

5. Финансовые основы местного самоуправления отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными финансовыми средствами.

Местное самоуправление обычно называют муниципальным — от лат. municipium — самоуправляющаяся община. В современном законодательстве о местном самоуправлении слова «местный» и «муниципальный», а также образованные на их основе словосочетания применяются в одном значении. В разных странах мира развиваются различные модели местного самоуправления, но политологи выделяют три базовые модели организации местной власти:

•континентальная модель организации местного самоуправлении (французская) предполагает, что наряду с широкими правами и относительной самостоятельностью местных органов власти сохраняется определенная подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим государственным органам, а порою осуществляется и прямое государственное управление муниципальными образованиями. При этом используется принцип «негативного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законом. Эта модель применяется во франкоязычной Африке, Латинской Америке и ряде континентально-европейских стран;

• англосаксонская модель, практикуемая в Великобритании, СЩА, Канаде и Австралии, предполагает, что местные органы практически не подотчетны вышестоящим, но это вовсе не означает, что они полностью находятся вне Контроля государства. Такой контроль осуществляется косвенно, через центральные министерства и ведомости. Здесь используется принцип «позитивного регулирования», согласно которому местные органы власти вправе совершать только те дейст­вия, которые разрешены законом;

• советская модель, созданная в бывшем СССР и сегодня исполь­зуемая на Кубе, в КНР, во Вьетнаме и КНДР, заключается в том, что здесь вся власть принадлежит местным советам — представительным органам, в составе которых формируются исполнительные органы, при этом реальная власть принадлежит правящим политическим пар­тиям, поэтому данную модель часто называют партократической.

Территория любого государства состоит из различных территориальных единиц. Территория государства делится на кварталы крупных городов (в некоторых странах Востока они имеют свое управление), сельские административные единицы (общины), города, внутригородские районы, сельские районы (округа или иные единицы с другими названиями), единицы областного звена (губернии, провинции и т.д.). Государственное управление в этих территориальных единицах I может быть организовано по-разному в зависимости от того, является эта территориальная единица только административно-территориальной единицей или эта единица имеет статус муниципального образования. Административно-территориальные единицы, не имеющие статуса муниципального образования, управляются должностными органами (начальник района, губернатор и др.), назначенными органами государства. В таких единицах существует только государственное управление. Обычно это районы, области и др., но не города и села, хотя в некоторых странах Востока, например в Индонезии, села управляются назначенными старостами. Названия муниципальных образований (сельский административный округ (община), район, город и т.д.) обычно совпадают с названиями административно-территориальных единиц, но они имеют собственное выборное самоуправление. Однако это не означает, что в муниципальном образовании всегда отсутствует государственное управление. В крупных единицах (район и выше) его могут представлять районные директоры, назначенные губернаторы, префекты, которые реализуют общегосударственные полномочия наряду с действующими муниципальными мэрами, которые занимаются вопросами местного значения. Кроме того, в городах, некоторых других муниципальных образованиях есть отделы и управления (делегатуры) министерств (отдел

министерства внутренних дел, юстиции, сельского хозяйства и др. В тех муниципальных образованиях, где нет таких делегатур (мелкие города, села) избранные мэры, старосты утверждаются правительством, министром внутренних дел в качестве представителей государства и в случае необходимости выполняют такие функции, которые имеют общегосударственное значение. По этим вопросам мэр подчинен вышестоящим государственным органам.

Административно-территориальное деление имеет свою иерархию: нижестоящие административно-территориальные единицы подчинены вышестоящим (например, районы — области) и указания вышестоящих органов государства обязательны для нижестоящих. В муниципальных образованиях такого подчинения нет. Они автономны, каждое из них самостоятельно и под свою ответственность занимается местными делами.

Различие в управлении территориальными единицами исторически коренится в том, что выделилось два вида управления на местах: общинное и региональное. Это различие территориальных единиц сохраняется и сейчас, хотя и не так отчетливо, как прежде.

Общины считаются естественно сложившимися образованиями. Сначала это были селения, основанные племенами, перешедшими к оседлому образу жизни, поселки, созданные переселенцами (в частности, иммигрантами) и т.д. Многие из них превратились затем в огромные города (например, Нью-Йорк), но продолжают считаться общинами (еще столетия назад они получили городские хартии от королей, даровавших им подобие местного самоуправления). Другие территориальные единицы, создаваемые «сверху», актами государственной власти, в ходе районирования получили обобщенное название регионов. В отличие от «естественных» общин они считаются «искусственными» образованиями. Это различие учитывается и в международных актах (Европейская хартия муниципального самоуправления относится прежде всего к общинному звену, но есть и Европейская хартия регионального самоуправления, подготовленная в 1997 г., но она пока не вступила в силу).

В общинном звене (коммунах, городах, поселках, сельских административных округах), по существу, нет особого государственного управления. Там действуют только органы местного самоуправления. Если и есть отделения министерств, то они по существу являются учреждениями по обслуживанию населения (например, почта).

Иным образом организовано управление в региональных единицах. В некоторых странах (Великобритания, Швеция и др.) оно подобно общинному, так как во всех звеньях административно-территори­ального деления действуют выборные советы и коллегиальные посто­янные комиссии советов (в Швеции — исполнительные комитеты), которые являются исполнительными органами местного самоуправ­ления. Но в отличие от общинного звена в регионах имеются делегатуры министерств, которые занимаются общегосударственными во­просами в рамках отраслевой компетенции. В других странах наряду с органами местного самоуправления (муниципальными советами) и отраслевыми делегатурами министерств в регионах есть и назначенные правительством представители государства — чиновники общей компетенции (префект, губернатор и др.). Последний занимается об­щегосударственными вопросами и контролирует законность актов и действий совета, совет и мэр — местными делами. Такая система су­ществует на Украине: государственные администрации (во главе с ад­министратором области, района, назначаемым Президентом Украи­ны) и избранные населением советы во главе с выборным «головой».