Жилищно-коммунальное хозяйство в муниципальном хозяйстве
Управление – целенаправленное воздействие субъекта на объект.
Для чего нужно изучать курс?
- подготовка к взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, обеспечивающими деятельность ЖКХ;
- понимание сути происходящего в жилищно-коммунальном хозяйстве страны и населенного пункта;
- повседневные «житейские» нужды.
Управление – целенаправленное воздействие субъекта на объект, при котором формирование субъекта управления зависит от характеристик объекта управления и целей, которые должны быть реализованы.
Государство – целостная система регулирования социальных отношений в рамках ограниченной территории, основанная на отчуждении субъекта управления, обеспечивающая реализацию коллективных целей и интересов.
Функция– обязанность, круг деятельности; работа, производимая тем или иным органом.
Полномочие – официально предоставленное кому-либо право осуществления какой-либо деятельности, ведения каких-либо дел.
Компетенция – круг чьих-либо полномочий, прав.
Функции государства – основные направления деятельности государства, направленной на удовлетворение потребностей граждан и решение вопросов общественного развития.
Полномочия – права осуществления какой-либо деятельности, официально предоставленные органу власти или управления, должностному лицу.
Компетенции – совокупность полномочий, которыми обладает орган власти или управления, должностное лицо в соответствии с законами и другими нормативными актами государства.
Комплекс и хозяйство: комплекс предполагает взаимозависимость всех элементов. Поэтому далее используем термин «хозяйство».
Жилищно-коммунальное хозяйство, как правило, относится к компетенции органов местного самоуправления (исключения в РФ – города федерального значения).
МСУ объединяет людей с общими целями по использованию местных ресурсов.
К понятию «хозяйство» есть несколько подходов.
1) Территориальный (количественный) подход. Некая совокупность хозяйствующих субъектов. С этой точки зрения хозяйство региона (в нашем случае – МО) – вся совокупность предприятий и учреждений, действующих на его территории.
2) Сущностный подход. Хозяйство – система отношений между людьми и хозяйствующими субъектами по поводу обладания и распоряжения ресурсами территории.
3) Целевой подход. Хозяйство определяется исходя из целей его деятельности (например, целью сельского хозяйства является производство сельскохозяйственной продукции).
К определению муниципального хозяйства есть следующие подходы.
Традиционный советский (коммунальная школа): МХ – совокупность всех предприятий и учреждений, находящихся в государственной (муниципальной) собственности (публичный сектор экономики) и служащих инструментом для решения задач, стоящих перед муниципалитетом. (Сущностно-целевой подход)
Постсоветский: МХ – совокупность всех субъектов хозяйственной деятельности, имеющихся на данной территории, так как цели муниципалитета могут реализовываться не только муниципальными, но и коммерческими, а в некоторых случаях и общественными предприятиями и организациями. (Территориальный подход)
Возражения: 1. не все предприятия, находящиеся на территории МО, решают муниципальные вопросы; 2. компетенция МСУ распространяется не на все предприятия.
Л. А. Велихов (территориально-целевой подход):
МХ – совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории МО хозяйственную деятельность, направленную на решение целей МО.
Сюда входят предприятия, 1) принадлежащие муниципалитету; 2) реализующие цели муниципалитета, но не принадлежащие муниципалитету. В зависимости от формы собственности разное отношение к предприятиям. В отношении ресурсов и «своих» предприятий муниципалитет выступает как собственник; в отношении «чужих» предприятий муниципалитет выступает как властный орган, регламентирующий порядок оказания услуг.
«Городское, или муниципальное хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней и принадлежащего к господствующему классу коллектива». (Л. А. Велихов, «Основы городского хозяйства», 1928)
Жилищно-коммунальное хозяйство в муниципальном хозяйстве
По характеру разделения труда и участия в создании совокупного общественного и национального дохода отрасли разделяются на сферу материального производства и непроизводственную сферу.
В соответствии с Общероссийским классификатором отраслей народного хозяйства (ОКОНХ, до 2001 г) к непроизводственной сфере были отнесены:
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- непроизводственные виды бытового обслуживания населения;
- здравоохранение, физическая культуры и социальное обеспечение;
- образование;
- культура и искусство;
- наука и научное обслуживание;
- финансы, кредит, страхование, пенсионное обеспечение;
- управление;
- прочие виды деятельности сферы материального производства.
В западной урбанистике с довоенного времени использовалась типология Фишера – Кларка, предусматривающая выделение трех секторов экономики:
- первичный – сектор, деятельность которого связана с получением первичных ресурсов, ассоциируемых с факторами производства типа «земля»;
- вторичный – отрасли обрабатывающей промышленности;
- третичный – сфера услуг (нематериальные блага), определяемые по остаточному принципу.
Для современной экономики характерно размывание границ между вторичным и третичным секторами.
Муниципальное хозяйство преимущественно включает отрасли, принадлежащие к третичному сектору: жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, предприятия и организации бытового обслуживания населения, муниципального транспорта, торговли и общественного питания, соответствующие службы, сооружения, учреждения образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и др.
В европейских странах номенклатура третичного сектора включает в себя, в частности:
- оптовую и розничную торговлю;
- ремонт домов и домашнего оборудования;
- ресторанный и гостиничный бизнес;
- транспорт, связь и складские услуги;
- финансовое посредничество (страховые услуги, пенсионные фонды);
- услуги, связанные с недвижимостью (наем, прокат);
- государственное обслуживание и оборону, обязательное социальное страхование;
- образование;
- здравоохранение и деятельность государства в социальной сфере;
- ассенизацию и вывоз мусора;
- содержание городских свалок;
- обслуживание отдыха;
- ведение домашнего хозяйства наемным персоналом.
Рассматривая муниципальное хозяйство как совокупность расположенных на территории МО предприятий, организаций и хозяйств, обслуживающих материально-бытовые и культурные потребности проживающего в нем населения, в его состав следует включать жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) и предприятия бытового обслуживания населения, учреждения и предприятия торговли, общественного питания, здравоохранения, образования и др.
Иначе говоря, к муниципальному хозяйству относятся те отрасли, которые обеспечивают удовлетворение первоочередных потребностей населения МО. Критерием выделения отраслей, относящихся к муниципальному хозяйству, является социально-ориентированный характер деятельности и нахождение их в системе прямого регулирования органов местного самоуправления.
В жилищно-коммунальной сфере функционирует наибольшее количество предприятий.
К первой группе могут быть отнесены различные жилищно-эксплуатационные предприятия, обеспечивающие содержание и ремонт жилищного фонда и нежилых помещений, а также некоторые специализированные предприятия (например, по обслуживанию лифтового хозяйства, коллективных антенн).
Предприятия второй группы обеспечивают содержание территории муниципального образования. Это дорожно-эксплуатационные и дорожно-ремонтные предприятия, предприятия по инженерной защите территорий, наружному освещению, озеленению, хранению и переработке твердых бытовых отходов.
Третью группу составляют предприятия, обеспечивающие водоснабжение и водоотведение (водоканалы), теплоснабжение (котельные и тепловые сети), электроснабжение, газоснабжение. Большинство этих предприятий является естественными монополистами, предприятия тепло-, энерго- и газоснабжения часто выступают в роли перепродавцов энергоресурсов от федеральных и региональных систем.
Муниципальное хозяйство требует муниципального управления.
Управление вообще – целенаправленное воздействие субъекта на объект для достижения заданного результата.
Муниципальное управление – деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов местного сообщества.
Управление в узком смысле – регулирование.
Муниципальное управление в узком смысле – деятельность органов местного самоуправления, направленная на регулирование экономических и иных отношений в интересах местного сообщества.
Двойственный характер муниципального хозяйства проявляется в том, что органы власти муниципального образования одновременно являются и одним из хозяйствующих субъектов в числе других хозяйствующих субъектов, и осуществляет властные полномочия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на рынке.
Эта двойственная природа (совмещение функций хозяйствования и управления) определяет две негативные тенденции:
1. монополизация муниципального хозяйства органами власти;
2. коррупция (торговля полномочиями).
Например – БТИ: осуществляет регулирование рынка, на котором является монополистом.
МСУ – ППК – форма хозяйственной организации – собственник – муниципальное хозяйство – хозяйствование – муниципальное управление
МСУ – власть – полномочия по регулированию хозяйственной деятельности – управление в узком смысле (регулирование) – муниципальное управление.
В своей деятельности муниципалитет использует как хозяйственные, так и регулятивные методы.
Основные отличия хозяйствования от управления:
1. хозяйствование предусматривает использование всей полноты прав собственника, управления – частично;
2. управление всегда регламентировано собственником: передавая права, собственник всегда описывает, что можно, а что нельзя делать
3. собственник распоряжается всем результатом деятельности, управляющий – только той частью результата, которую выделяет хозяин (право на весь (!) полученный доход);
4. не ограничивается по времени.
Из соотношения хозяйствования и управления можно выделить 3 типа муниципального хозяйства:
- коммунальная модель – муниципалитет занимается регулированием, его хозяйственная деятельность сведена к минимуму; применение метода хозяйствования является скорее исключением, чем правилом; основную тяжесть затрат на реализацию целей несет население (коммуна, отсюда название модели) в виде налогов и сборов, муниципалитет только управляет (собрали деньги, от имени населения заказали услуги, отчитались перед населением);
- муниципально-рентная модель – основные полномочия муниципалитетов реализуются через публичный сектор, т. е. муниципалитет берет на себя «все», причем приоритет имеют хозяйственные функции; муниципалитет несет на себе основную тяжесть по обслуживанию населения, для чего получают статус полноправных хозяйствующих субъектов, ведут хозяйственную деятельность, за счет чего решает задачи муниципального образования (рента – доходы от использования муниципальной собственности, т. е. допускается использование управление муниципальной собственностью);
- коммунально-рентная модель (средняя) – муниципалитет занимается как регулированием, так и собственно хозяйственной деятельностью, использует как методы управления (налоги и сборы), так и хозяйствования (осуществляет хозяйственную деятельность).
Западноевропейская модель основана на минимизации хозяйственных функций муниципалитета.
В чистом виде модели не встречаются, различают преимущественно коммунальную и преимущественно рентную.
Структура органов власти и управления муниципального образования
Выборные органы власти и управления МО (управления – например, шериф в США) являются носителями целей МО, так как это механизм передачи полномочий от населения. Наиболее общие функции: установление приоритетов развития, утверждение политики МО.
Органы общей компетенции – те, которые «видят» ситуацию в МО в целом, а не в отдельной отрасли. Как правило, являются «производными» выборной власти (главы администрации или депутатов), но являются профессиональными. Сюда относятся: аналитические, планово-экономические, финансовые и другие, задачей которых является подготовка необходимых аналитических материалов, необходимых для утверждения выборными органами.
Отраслевые органы – органы, обеспечивающие исполнение полномочий по конкретному предмету ведения (управление образования, управление здравоохранения и т. д. и т. п.).
Административные органы – инспекции, контрольные органы, обеспечивающие надзор за соблюдением решений представительных органов.
Вспомогательные органы – система обеспечения деятельности органов власти и управления.
Структурированные интересы населения в объекте управления представлены, прежде всего, в виде отраслевого и политического лоббирования. К этой группе относятся все основные формы самоорганизации граждан:
· политические и иные организации (творческие союзы, национально-культурные автономии, союзы ветеранов, политические партии и группы;
· профессиональные союзы и иные отраслевые общественные организации;
· объединения субъектов хозяйственной деятельности;