Экономические ассоциации межрегионального сотрудничества - функции в системе регионального развития

Среди экономических, политических аспектов интеграционных межрегиональных процессов особое значение имеет горизонтальная экономиче ская интеграция. В 1991-1999 гг. регионы России устанавливали экономи ческие связи самостоятельно. Правительства республик, краев и областей подписывали двусторонние договора о сотрудничестве, и такого типа межрегиональные взаимодействия связывали регионы друг с другом.

Однако колоссальные масштабы территории России, резкие различия между субъектами Федерации по обеспеченности ресурсами, по природно-климатическим, этно-национальным и историческим условиям развития, структурные особенности их хозяйственных комплексов, неравные возможности регионов по адаптации к условиям рыночной экономики вносили специфику в направления, формы и механизмы экономической интеграции российских регионов. В этих условиях особенно большое значение приобретали интеграционные процессы внутри крупных экономических районов (макрорегионов) России, таких как Сибирь, Дальний Восток, Урал, Поволжье и др., субъекты Федерации которых объединены историческими узами, общими интересами, спецификой развития и сложившимися экономическими связями. Осуществление интеграционных связей внутри макрорегионов России позволяет, в частности, экономить на капитальных и транспортных затратах и на основе экономического взаимодополнения формировать внутри них целостные хозяйственные комплексы.

Предпосылками для усиления экономической интеграции субъектов Федерации России в рамках ее макрорегионов являются:

· возникновение новых задач, связанных с функционированием межрегионального рыночного и информационного пространства;

· пространственное рассредоточение элементов производительных сил на обширной территории России;

· необходимость проведения согласованной межрегиональной структурной, инвестиционной, социальной, внешнеэкономической, финансово -кредитной, экологической и научно-технической политики, учитывающей особенности развития макрорегионов, что требует объединения ресурсов, технологий, информации;

· целесообразность перевода многих функций государственного управления на макрорегиональный уровень.

Усиление интеграционных процессов внутри макрорегионов России кроме экономической основы имеет также конституционные, политические и институ ционально-административные аспекты, оказывающие непосредственное влияние на совершенствование российского федерализма. В этом смысле действи тельно не исключена возможность реформирования в будущем сетки админист ративно-территориального деления России с учетом «встраивания» в нее крупных экономических районов (федеральных округов). Однако система мер в этом направлении должна быть тщательно подготовлена и осуществлена поэтапно с преобладанием на начальных этапах ассоциативных экономических и институ циональных межрегиональных структур в крупных экономических районах. Профессор И.И. Сигов указывал еще в 1997 г.: «…ассоциации (союзы) краев и областей могут стать переходной ступенью к новому административно-террито риальному делению страны. Одним из примеров такого союза является соглаше ние девятнадцати сибирских субъектов Российской Федерации об учреждении межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (МАСС)».⁵⁶ (⁵⁶ Сигов И.И. Региональная политика и управление. Чебоксары, 1997. С. 15. )

В настоящее время в крупных экономических районах (Поволжье, Урал, Сибирь, Дальний Восток и т. д.) действуют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Учитывая, что «ядро» этих ассоциа ций составляют руководители исполнительной и законодательной властей всех субъектов Федерации, расположенных на территории таких макрорегионов, данные ассоциации могли бы выполнять функции генерирования и регулирования не только экономических, но и политических интеграцион ных процессов между регионами России. Ассоциации могли бы выступать также в роли своеобразного «арбитра» при разрешении конфликтных ситуаций между отдельными регионами и федеральным Центром, не доводя процесс конфронтации до Конституционного Суда.

Межрегиональные ассоциации социально-экономического взаимодей ствия российских регионов были образованы в 1990-1993 гг. Основные принципы организации их деятельности были закреплены в Указе Президента Российской Федерации от 11 ноября 1991 г. № 194 «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы». Указом поддержана инициатива российских территорий по формированию и развитию региональных ассоциаций экономического взаимодействия в целях отработки новых методов управления народным хозяйством в условиях децентрализованной экономики и рыночных отношений, выработки процедуры принятия совместных решений по вопросам развития национально-государственных, национально-территориальных и административно -территориальных образований и методам социальной зашиты населения при переходе к рынку. Подчеркнута добровольная основа объединения, определе ны права юридического лица ассоциации, порядок утверждения Устава на собрании учредителей и последующей его регистрации в Минюсте, Минэконо мики и Минфине России. Согласно Указу руководящим органом ассоциации является Совет в составе высших должностных лиц входящих в нее территорий. Особо отмечается целесообразность разработки экономических программ развития (а в их рамках - конкретных подпрограмм с указанием источников финансового и материального обеспечения) с утверждением их Советом ассоциации, а также создания Фонда реализации программ.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации было принято Постановление Правительства 16 сентября 1993 г. № 918 «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления». Постановлением был определен порядок взаимодействия Правительства и федеральных органов исполнительной власти с ассоциациями, утверждено «Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления». «Временное положение» (действовало до принятия соответствую щего федерального закона) определило основные задачи ассоциаций, среди которых создание необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Российской Федерации в вопросах социально-экономического развития на основе объединения материально-финансовых ресурсов.

Затем был принят федеральный закон «Об общих принципах организа ции и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» (17 ноября 1999 г.) и № 211-ФЗ (вступил в силу 21 декабря 1999 г.). В первой статье закона отмечено: «Настоящий Федеральный закон определяет общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации в целях обеспечения правовых, экономических и организационных гарантий деятельности указанных ассоциаций, создания условий, способствующих социально-эконо мическому развитию субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом. При осуществлении своей деятельности ассоциации экономичес кого взаимодействия субъектов Российской Федерации руководствуются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российс кой Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органы государственной власти которых входят в указанные ассоциации, а также учредительными договорами и уставами ассоциаций». При этом важно учитывать то, что в статье 2 сфера и характер действия настоящего Федерального закона определены так: «Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации (далее - ассоциация) - некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально -экономического развития субъектов Российской Федерации».

Признавая значительный положительный эффект от деятельности Ассоциаций, нельзя не отметить и ряд существенный недостатков. В целом эффективность работы межрегиональных ассоциаций в настоящее время пока относительно невелика. Это определяется нечеткостью их функций и сложным правовым статусом, отсутствием реальных механизмов регулирования интеграционных процессов, ориентацией руководителей регионов только на локальные интересы. Зачастую руководство этих ассоциаций использует их потенциал лишь для оказания давления на федеральный Центр и для «пробивания» нужных для них решений. Существует еще один аспект проблемы. Ряд экспертов, причем не только в России, но и за ее пределами считают, что «…Россия столь велика и разделена на множество частей, и в связи с тем, что нерусские регионы в рамках Федерации теперь, кажется, пользуются специальными привилегиями, многие русские, проживающие за пределами Москвы, сейчас рефедерализируют страну снизу. Только в течение прошлого года возникли многочисленные региональные группировки - в особенно сти, на Дальнем Востоке, в Сибири и на Украине - которые способствовали принятию около 14 тыс. законов, прямо противоречащих центральному законодательству. В отсутствие экономического роста, соответствующих административных структур или сдерживающих моментов, многие из этих регионов отдаляются от Москвы и даже задумываются о независимости». ⁵⁷ (⁵⁷ Гобл П. Россия нуждается в национальной политике сегодня // Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993. С. 62. )

Такие оценки не универсальны, но они справедливо фиксировали сформировавшуюся проблему. Именно поэтому в феврале 1999 г. на заседании ассоциации «Северо-Запад» Е.М. Примаков, подчеркнув экономичес кую и политическую перспективность ассоциаций, в очередной раз развил идею укрупнения регионов и восстановления властной вертикали. Е.М. Примаков отметил, что раньше могло казаться политической игрой ради изоляции наиболее влиятельных глав региональной администрации, сейчас приобретает очертания реальных намерений Белого Дома, предпринимающего параллельно попытки перевести ведомственные федеральные структуры на укрупненные округа.⁵⁸ (⁵⁸ Петров Н. Регионы России или Россия регионов: перспективы территориально -государственного переустройства страны // Брифинг московского центра Карнеги. Т.1. 1999. Вып. 3. Март. С. 5. )

Начиная с 1999 г. представители Центра все чаше говорят о восстановлении властной вертикали. Призывы к этому звучат из правительства и администрации президента, от коммунистов в Думе и от ряда региональных лидеров. Глав региона предлагают либо прямо назначать властью президен та, либо избирать региональным парламентом по представлению президен та. Примерно то же относится и к руководителям органов местного самоуправления: их мог бы назначать глава региона (как это сейчас и практикуется, скажем, в Татарии и Башкирии), «популярность» таких локальных политиков могли бы задним числом подтверждать выборы в региональный парламент или органы местного самоуправления.

Идея перехода к назначаемости в принципе вполне приемлема для региональных лидеров, поскольку за исключением политиков, чьи позиции сверхпрочны, шансы большинства губернаторов на переизбрание проблематичны. Однако они добиваются подчинения себе глав местной админист рации. Вырисовывающаяся схема по сути своей очень близка к той, по которой назначали глав администраций в 1991 г., - с той разницей, что тогда президент выбирал одного из двух предлагавшихся региональным Советом кандидатов, сейчас же из предлагаемых Центром выбирать будет региональ ный парламент. И в том, и в другом случаях перед нами компромисс между центральными и региональными элитами; последовательность шагов особой роли не играет (за исключением, может быть, нескольких конфликтных ситуаций). В итоге может произойти отказ от прямых выборов - одного из главных завоеваний последних лет - и возврат к старой аппаратно-номенк латурной системе.

При этом ассоциации можно рассматривать не только как экономи ческий и политический альянс территорий, но, зачастую, прежде всего, как альянс региональных элит. Так, например, межрегиональные ассоциации сотрудничества создавались в начале 90х гг. в основном именно как противовес Центру, как способ отстаивания своих интересов на федеральном уровне.

На примере ассоциаций хорошо видны и многие глобальные проблемы современной Российской Федерации. Так, большой проблемой является сегодня асимметричность российской модели федерации, которая связана как с различным уровнем полномочий и привилегий субъектов РФ, так и с разницей потенциалов регионов.

В последнем случае необходимо говорить о беспрецедентных межрегиональных контрастах между субъектами РФ. Среди них наиболее значимы различия по площади территории, уровню урбанизированности, объему валового национального продукта на душу населения, стадии социально -экономического развития. Неравномерность экономического развития территорий, наличие в каждой из них каких-либо преимуществ, своеобразных «экономических козырей», защита «регионального монополизма» также формируют «мощный потенциал обособления регионов».

Это становится особенно очевидным, если вспомнить о постоянных требованиях «русских регионов» политического и, прежде всего, экономи ческого равноправия субъектов Российской Федерации. Периодически возникающие идеи образования так называемых «русских республик» в составе России также являются, как правило, выражением регионами определен ных экономических или политических требований (характерны примеры проектов создания Уральской и Дальневосточной республик). Получившие в свое время достаточно широкое распространение инициативы создания Ненецкой и Мансийской республик также являли собой типичный пример проектов, внутренняя логика которых, в первую очередь, подчинялась мотивам, весьма далеким от поисков представителями данных народов собствен ной национальной идентичности. Требования национальной государствен ности, часто выражаемые даже не представителями данных национально стей, являются лишь внешней оболочкой для формулирования определенных политических и экономических требований.

В данном случае важно подчеркнуть, что асимметричность российс кого федерализма провоцирует не только сепаратистские тенденции в проведении региональных элит, но становится и фактором интеграции простран ства.

Сохраняющиеся и сегодня опасности сепаратизма связаны, прежде всего, не с прямым выходом тех или иных субъектов РФ из ее состава, а со своеобразной «внутренней эмиграцией» регионов, формированием на их территории закрытых политико-экономических систем. Несомненно, что подобная опасность лишь усилилась с обретением региональными элитами полной политической самостоятельности в ходе губернаторских выборов 1995-1997 гг. Речь идет и о стремлении местных элит к горизонтальной интеграции, которая осуществляется в противовес федеральному Центру.

Таким образом, проблема дезинтеграции единого пространства усугубляется появлением реальных признаков частичной региональной интеграции, осуществляемой на принципах, которые подчас весьма далеки от самой идеи единой российской государственности. Наиболее очевидными в данном случае являются возможности создания на территории России как «нескольких десятков суверенных государств, одни из которых попадают под влияние других, и все они, в той или иной степени находятся в зависимости от крупных зарубежных государств», так и «конфедерации суверенных государств по типу СНГ на основе межрегионального договора русских и отдельных национальных регионов».

Пример ассоциаций возникает, когда речь идет не только о возможно сти распада России, но и возможности реформирования территориально -государственного устройства РФ. В настоящее время создается впечатле ние, что новая федеральная политическая элита готова к проведению административно-территориальных реформ. Однако сохраняется опасность «излишней централизации», которая может найти свое выражение в попытках возвращения к системе назначения губернаторов, введения прямого федерального правления в регионах, а также перераспределения властных полномочий в пользу Центра. Не вызывает сомнения и то, что могут найтись достаточно серьезные политические силы, которые будут стремиться использовать данную ситуацию в своих интересах.