Конкурентоориентированного государственного регулирования

Проведенные теоретические исследования и практический опыт доказали, что перейти к динамичному и устойчивому экономическому росту, вернуть Россию в число промышленно развитых стран возможно лишь на основе системного понимания всего комплекса накопившихся проблем, целенаправленных действий государства и бизнеса по преобразованию экономических и социальных подсистем.

Для выработки эффективных механизмов и инструментов госрегулирования социально-экономических процессов в регионе, прежде всего, необходимо уточнить значение и содержание базовых для нашего исследования категорий. С этой целью отметим, что исходное понятие - система всегда имело и имеет множество толкований и в литературе отсутствует общепринятое понятие этой категории[1]. Сложность однозначного определения данного понятия связана с его предельной общностью и фундаментальностью. Существующие многочисленные определения системы зачастую альтернативны и свидетельствуют о том, что данное направление методологического анализа находится в движении, развитии.

Очень емкое понятие системы дал А. А. Богданов. У него под системой понимается не просто множество элементов с определенными отношениями между ними, а «процесс или поток независимых процессов производства составляющих, связанных циклами развития и деградации»[2].

Согласно же Л. Берталанфи, «система - комплекс взаимодействующих элементов», образующих определенную целостность, единство[3].

Для того чтобы некий процесс считать системой, необходимо, чтобы были элементы, связи между элементами и структура как сеть связей между этими взаимодействующими элементами. Затем, чтобы система нормально функционировала, необходима определенная равновесность и саморегуляция, т.е. процесс настройки, адаптации системы к условиям ее существования.

Системе присуща способность развиваться, адаптироваться к новым условиям путем создания новых связей, элементов со своими локальными (частными) целями и средствами их достижения.

Таким образом, системность предполагает:

- целостность, внутреннее единство всех элементов;

- наличие существенной связи между ее элементами;

- доминирование роли внутренней связи компонентов по отношению к внешним воздействиям;

- информационный обмен между элементами;

- преобразующее воздействие системы на свои элементы, в результате которого эти элементы видоизменяются;

- замкнутость системы, т.к. отсутствие границ не гарантирует наличие хороших связей;

- устойчивость состояния, которая способствует целостности объекта в процессе функционирования.

Последнее требование имеет принципиальное значение, поскольку без устойчивости трудно говорить о целостности, системности и динамичности.

Возможности системы зависят от природы составляющих ее элементов, их способов организации, количества. Для системы важна и структура, поскольку целостность системы обусловливается характером организации ее элементов.

Наиболее емко смысл данной категории изложил В. Д. Могилевский. В его понимании система есть целостный комплекс взаимосвязанных компонентов, имеющий особое единство с внешней средой и представляющий собой подсистему системы более высокого порядка (глобальной системы). Или «система есть особая организация специализированных элементов, объединенных в единое целое для решения конкретной задачи. Основное качество организации системы (целостность) заключается в несводимости ее свойств к свойствам элементов и наоборот»[4]. Именно в этом значении и будем использовать категорию «система» в нашем исследовании.

Системы существуют в объективном мире и сознании, они не только даны природой, но и конструируются, создаются людьми.

Экономические системы существуют реально. Данную категорию будем трактовать как любое социально-экономическое образование, обладающее определенной свободой выбора форм деятельности и представляющее собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общих целей.[5] Экономическая система относится к классу искусственных, организационных систем, т.е. созданных и управляемых людьми, где люди составляют главный, определяющий компонент.

Экономическая система - вероятностная динамическая система, имеющая целью эффективное (безубыточное) ведение хозяйства, охватывающая полностью или частично процессы производства, обмена, распределения и потребления материальных благ. В качестве экономической системы можно рассматривать экономику отдельной страны, региона или иного хозяйствующего звена.

Под хозяйственной системой понимается система производственно-экономических отношений, определяющих порядок взаимодействия хозяйствующих субъектов в рамках определенных правил и условий, оговоренных или установленных действующим законодательством.

Для раскрытия содержания данной категории возможно использовать трактовку А. В. Колосова: «Хозяйственной признается система, состоящая из взаимосвязанных функциональных элементов – хозяйствующих субъектов, осуществляющих экономическую деятельность по избранной технологии с созданием продукции или оказанием услуг, а также по удовлетворению потребностей населения, проживающего на территории его юрисдикции в соответствии с законодательством и принятым административным делением»[6].

Конкурентоспособная региональная система, имеющая предпосылки для устойчивого развития, обеспечивает:

• воспроизводство рабочей силы, производственного аппарата, оборотных средств;

• сохранение и восстановление параметров природной среды;

• сокращение технологического разрыва с цивилизованными странами, расширение масштабов использования экологически чистых технологий и т.д.

Под социально-экономическими институтами будем понимать связи, отношения и нормы социально-экономической жизни, которые имеют устойчивый характер и сохраняются длительный период времени.

Экономические институты выполняют интегрирующую функцию для хозяйствующих субъектов, способствуют налаживанию экономических связей и обеспечивают экономию на трансакционных издержках. Информационная функция институтов заключается в накоплении, селекции и передаче информации в пространстве и во времени, что позволяет обеспечить непрерывность общественного воспроизводства. Регулирующая функция социально-экономических институтов проявляется в направлении деятельности экономических субъектов в русло, наиболее полезное экономике в целом и приостановлении деятельности субъектов, приносящих отрицательные последствия.

Основными элементами экономической системы являются:

• социально-экономические отношения, базирующиеся на сложившихся в каждой экономической системе формах собственности на экономические ресурсы и результаты хозяйственной деятельности;

• организационные формы хозяйственной деятельности;

• хозяйственный механизм, т.е. способ регулирования экономической деятельности на макроэкономическом и мезоуровне;

• конкретные экономические связи между хозяйствующими субъектами.

Устойчивость функционирования хозяйственной системы есть обобщающее понятие, оно складывается из большой группы факторов, непосредственно сказывающихся на формировании этого свойства.

Для обеспечения устойчивости и саморегулирования в условиях изменяющейся внешней среды региональный хозяйственный комплекс должен иметь определенный потенциал развития наиболее значимых факторов.

Объективно оценивая ситуацию, сложившуюся в настоящее время в Российской Федерации, следует отметить, что новая иерархия регионов не всегда обеспечивает рост их интеграции, регионы-лидеры пока мало влияют на развитие других территорий. Слабое взаимодействие регионов в существующей пространственной конфигурации вызывает разрыв в темпах роста экономики между отдельными субъектами Федерации и усиление дифференциации социально-экономического развития регионов.

Доминирующая в стране внутренняя производственно-территориальная организация большинства регионов не обеспечивает их конкурентоспособность в глобальном рынке. Значительная часть всех субъектов Российской Федерации имеет монопрофильную экономику, и основным донором их бюджетов выступают крупные вертикально-интегрированные корпорации. Монофункциональные регионы наиболее уязвимы при изменении экономических условий. Поэтому инвестиции в России пока идут преимущественно в сырье, в крупные корпорации, в большие рынки, но не в конкурентоспособные в мировом масштабе территориально-производственные кластеры.

Современные инструменты чрезвычайно медленно внедряются в систему государственного управления региональным развитием. Во-первых, проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне власти. В силу этого трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их зависимость от эффективности действий органов государственной власти федерального уровня. Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать методы управления каждой территорией. В-третьих, нет механизма согласования и синхронизации стратегий отраслевых, регионального и муниципального развития. В-четвертых, отсутствует утвержденная Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач. В-пятых, вопросы территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы. Утрачена культура планирования развития территории. Всё это вызывает объективную необходимость дальнейшего совершенствования форм и методов государственного воздействия для обеспечения прогнозируемой направленности трансформационных процессов в субъектах Российской Федерации.

Исследование региона в качестве объекта конкурентоориентированного управления невозможно без раскрытия сущности, содержания и генезиса этого явления, а также тех инструментов, которыми управляются все ресурсные компоненты региона.

При рассмотрении региона как объекта управления целесообразно использовать общую теорию и методы системного анализа. Это обусловливает то, что регион – это система с интенсивными внешними и внутренними связями, которые формируют целостность системы.

Регион является сложным объектом, управление которым осуществляется во взаимодействии трёх основных функций: власти, хозяйственной деятельности, сомоорганизации населения. В связи с этим все общество разделяется на три основных сектора (рис. 1):

1) власть (функции власти, политическая функция);

2) бизнес (хозяйственная функция);

3) некоммерческий сектор (общественные функции и самоорганизация граждан).

Рис.1. Регион в системе основных структур общества

Для реализации системного подхода к анализу региона проводится его структуризация и рассматриваются основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от целей исследования и может осуществляться с разной степенью детализации.

В связи с этим в структуре региона могут быть выделены следующие подсистемы (рис. 2):

а) территория;

б) население;

в) сфера экономики и науки;

г) инфраструктура региона;

д) социальная сфера.

Рис. 2. Основные трансакции региона

Институциональные соглашения:

1. Трудовые отношения.

2. Обязательства по поставкам инфраструктурных товаров и услуг.

3. Оказание услуг социальной сферы.

4. Поставка продукции и услуг экономической сферы и науки за пределы региона.

5. Реализация части товаров и услуг экономической сферы и науки внутри региона.

6. Поставка товаров и услуг со стороны из других регионов.

Численность населения и его демографическая структура являются важнейшими характеристиками региона. На основе информации о демографических процессах органы власти планируют объем государственных услуг, сеть государственных учреждений образования, здравоохранения, рассчитывают бюджетную обеспеченность, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов. Следствием социально-демографической неоднородности населения является неоднородность его потребностей в государственных и муниципальных услугах.

Население как потребитель этих услуг структурировано по домохозяйствам, поэтому для региональных органов власти необходима информация не только о численности и демографической структуре населения, но и о численности и структуре домохозяйств.

Выделение домохозяйств имеет в первую очередь экономическое значение как хозяйственной единицы, ориентированной на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды, как активного экономического агента, влияющего практически на все стороны хозяйственной жизни общества. Кроме этого домохозяйства напрямую связаны с институтом семьи, социальная основа которой (воспитание, культура) влияет на формирование норм и правил жизнедеятельности населения.

Следует особо отметить, что население в региональном управлении выступает одновременно в трёх ролях: как цель, объект и субъект управления.

Инфраструктура региона представляет собой сложный комплекс различных отраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью удовлетворения потребностей населения и организаций в товарах и услугах (рис. 3).

Рис. 3. Базовые отрасли инфраструктуры региона

В состав инфраструктуры региона входят:

1. Жилищно-коммунальный комплекс.

2. Транспортный комплекс.

3. Строительный комплекс.

4. Службы общественной и экологической безопасности.

5. Комплекс потребительского рынка.

6. Система управления, связи, информатизации и другие организации, обслуживающие городские нужды.

7. Финансовая инфраструктура.

На территории региона функционирует множество негосударственных (частных) хозяйствующих субъектов (предприятий), составляющих сферу экономики и науки. Предприятия имеют свои цели, задачи и заинтересованы в использовании ресурсов территории.

Основной целью регулирования экономики и науки региональной властью является создание условий для того, чтобы ценовой механизм выполнял свою естественную функцию эффективного регулирования хозяйственных отношений, превращая региональную экономику в конкурентоспособное, саморегулируемое хозяйство.

В регионе сосредоточено значительное количество экономических ресурсов, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, сформированы определенные отношения по их распределению.

Состав этих ресурсов приведен на рисунке 4.

Рис. 4. Имущество и финансовые ресурсы региона

Региональная власть заинтересована в развитии хозяйственной деятельности на своей территории и создаёт для этого благоприятную институциональную среду. Совокупность общественных потребностей (факторы спроса) и совокупность средств их удовлетворения (факторы предложения) составляют тот или иной региональный экономический рынок.

1. Сегмент локального рынка, в котором органы власти обязаны по закону непосредственно организовывать предоставление общественных государственных услуг за счет общественных финансов (образование, здравоохранение, соцзащита и др.).

2. Сегмент локального рынка, в котором органы власти обладают определенными полномочиями по регулированию хозяйственных отношений (предоставление земельных участков, выдача разрешений на строительство и т.п.).

3. Сегмент локального рынка, в котором органы власти сами выступают непосредственными потребителями услуг и товаров для удовлетворения потребностей населения (ЖКХ, тепло- и электроэнергетика).

4. Сегмент локального рынка, в котором органы власти сами выступают непосредственными поставщиками товаров и услуг, частично покрываемых за счет общественных финансов, частично на принципах окупаемости издержек (коммунальный транспорт, нежилые помещения, ЖКХ и др.).

5. Сегмент локального рынка, на который органы власти могут влиять путем контроля за поведением поставщиков товаров и услуг и оказывать влияние через нормативное регулирование (розничная торговля, общественное питание и др.).

6. Сегмент локального рынка, на который органы власти не имеют специальных инструментов влияния, кроме полномочий как органов власти общей компетенции.

В связи с этим основным принципом хозяйственного развития региона, обеспечения его конкурентоспособности является формирование механизмов привлечения дополнительных экономических ресурсов с целью повышения эффективности их использования, устранения недостатков и нерациональности в их распределении. Для этого предлагается новый подход к региональному управлению, заключающийся в формировании конкурентоспособной среды, обеспечивающей рациональное функционирование территории.

Другая цель состоит в управлении сферой оказания так называемых «общественных государственных услуг» – там, где ценовой механизм не действует, где формируется экономика общественного сектора.

Социальная сфера воспроизводит и развивает главное богатство региона – его человеческий потенциал и систему человеческих отношений. Содержание и развитие социальной инфраструктуры поглощает значительную долю средств регионального и местных бюджетов. В отраслях социальной сферы работает основная часть так называемых «бюджетников». Укрупненный состав социальной инфраструктуры региона представлен на рисунке 5.

Рис. 5. Основные институты социальной инфраструктуры региона

При переходе к рыночной экономике и разнообразию форм собственности в социальной сфере создана качественно новая ситуация. Регион для людей, а не для производства, предприятия для людей и для региона – вот та кардинальная смена направления развития территории. Конкурентоспособность региона напрямую связана с уровнем развития социальной сферы региона.

Свои особенности имеет формирование регионального управления в конкурентной среде. Как определено в Федеральном законе от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.3), к их полномочиям относится решение множества вопросов жизнедеятельности населения и функционирования организаций региона.

Государственные органы субъектов Российской Федерации являются центральным звеном в управлении, выполняющим множество функций.

В последние десятилетия в Российской Федерации проведено значительное количество реформ. Ключевая роль в их реализации всегда отводится региону как объекту управления.

Государственные органы - эточасть государственного аппарата, наделенная государственно-властными полномочиями и осуществляющая свою компетенцию в установленном им порядке. Государственные органы объединены одной системой, но при этом разнообразны, осуществляют различные функции, отличаются друг от друга по ряду признаков. Поэтому они могут быть разделены на виды, причем по нескольким критериям[7].

Для успешного решения этих вопросов необходимо реализовать принципиально новый подход к пониманию региональной системы. Предлагается рассматривать единый производственно-социальныйкомплекс, обеспечивающий взаимодействие производственной и социальной составляющих, их динамичное развитие.

Производственно-социальный комплекс региона, по сути, является неформальным сообществом товаропроизводителей и потребителей, в котором реализуются новые формы корпоративной собственности, ликвидирующие антагонистические противоречия между частной и общественной ее формами на основе их добровольного и равноправного объединения. Это определяет базовое соотношение между производством, измеряемым валовым региональным продуктом, и социальным потреблением, определяемым конечным потреблением, а также создает новые механизмы (институты) саморазвития региона.

Как отмечал Э. Карнеги, «если хотите быть счастливы, поставьте перед собой цель, которая завладеет всеми вашими мыслями, высвободит вашу энергию и пробудит в вас надежды». Существующий накопленный опыт регионального управления позволяет в полной мере понять, в чём жизненная цель территориального управления, каковы истинные потребности и желания участников этого процесса. В связи с этим мы должны преобразовать их в конкретные, соизмеримые цели и задачи, а затем приступить к действию в полной уверенности, что мы их достигнем.

Одной из особенностей регионального управления является множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Полномочия региона в полном объёме отражены в Федеральном законе от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 26.3). Они сформированы таким образом, что заставляют решать ряд более детальных задач, вытекающих из их содержания. Из этого следует стремление решать каждую из них отдельно на локальном уровне.

При ограниченных финансовых и других видах ресурсов выбор приоритетов развития представляется для региональной власти особенно сложной задачей. В связи с этим формулирование целей во всех сферах жизнедеятельности региона приобретает особую важность. Управление регионом ориентируется на достижение всей совокупности целей и задач. Руководители на всех уровнях управления в органах власти субъекта Российской Федерации должны иметь чёткие цели в рамках возложенных на них прав и обязанностей (полномочий). Соответствующую целевую ориентацию работы своего подразделения руководитель должен обеспечивать в течение планового периода времени. Цели и задачи органов власти доводятся и согласуются с руководителями всех уровней, которые направляют свои усилия, ресурсы и энергию на их достижение. Таково требование теории и практики современного управления.

Основой для определения целей регионаявляются Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон) и более двухсот других нормативных правовых документов, в которых конкретно определенакомпетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации, включающая в себя полномочия и предметы ведения. Предметы ведения - это вопросы региона или, с точки зрения управления - задачи, решение которых обязательно для органов государственной власти. Содержание и количество задач (или вопросов региона), которые в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставами (конституциями) субъектов РФ, решаются на территории региона, в настоящее время ограничиваются известным списком.

С одной стороны, законодательно закреплённые задачи упрощают постановку целей. С другой стороны, этот закрытый несистематизированный в законе перечень задач ограничивает потенциальные возможности органов власти осуществлять управление в сферах экономических и финансовых надзора и контроля.

По сути дела, в Законе цели региона не сформулированы, а задачи поставлены. Цели развития региона фактически определяются вопросами региона. Здесь целеполаганиене соответствует классической формуле (цели - задачи) и осуществляется наоборот – от задач (вопросов региона) к целям. Происходит процесс «восстановления» (формулировки) целей.

Для формулирования целей региона предлагается наиболее эффективная конкурентоспособная модель управления по целям, основанная на построении дерева целей.

Метод дерева целей ориентирован на получение полной и устойчивой структуры целей, что для региона является необходимым условием комплексного управления. Основой построения дерева целей является системный подход, предполагающий установление целей и перевод их на язык задач (программ) с дальнейшим разложением по элементам (действиям и мероприятиям). При этом все составляющие дерева целей имеют качественную и количественную оценку.

Производится структуризация целей и выявление связей между целями и средствами их достижения. Главная цель разбивается на несколько целей, выполнение которых позволит достичь ее. Каждая из этих целей в свою очередь разбивается на еще более мелкие цели, которые легче выполнять, контролировать и корректировать при необходимости. Такой ступенчатый подход делает более реальным достижение главной цели.

Для целей и задач определяются сроки выполнения, ресурсы, прежде всего капитальные вложения. Формируются специальный орган, его структура, механизм и технология программно-целевого управления. Задачи управления, сформулированные в результате структуризации целей, подразделяются на три типа: работа с людьми, предметами и информацией.

В сфере регионального управления главная (генеральная) цель региона может быть сформулирована как «повышение уровня и качества жизни населения».

С учётом открывающихся возможностей регионального развития, опираясь на теорию и практику управления, учитывая положения Конституции РФ,главная цель развития региона (первый уровень) может быть разделена как минимум на четыре подцели второго уровня.

1. Повышение доходов и обеспечение занятости населения через развитие конкурентоспособной экономики региона.

2. Улучшение условий жизни населения посредством эффективного оказания государственных и муниципальных услуг за счёт бюджетов всех уровней и экономики общественного сектора.

3. Обеспечение региональной безопасности и улучшение окружающей среды.

4. Модернизация системы управления регионом.

Сформулированные четыре цели второго уровня в свою очередь детализируются в соответствующие подцели третьего уровня, которые «работают» на вышестоящие цели и направлены на решение задач региона.

Дерево целей как инструмент управления позволяет определить приоритеты эффективного конкурентоспособного управления регионом через сравнение различных ветвей (траекторий) в разработанном дереве и выбрать наилучший вариант. Так формируется эффективная организационная структура с целеполаганием каждого органа региональной власти на конечный результат, что значительно повышает конкурентоспособность региона.