Цели и способы приватизации государственного и муниципального имущества
8.1. Сущность и цели приватизации государственного и муниципального имущества
С началом экономических реформ в России возникла необходимость преодоления монополизма государственной собственности. Причем этот процесс охватил не только Россию, но и более 100 национальных экономик мира с разным экономическим укладом. Экономические цели у многих государств были общие: освобождение бюджета от лишних субсидий, расширение слоя собственников, привлечение капитала, повышение эффективности работы предприятий, получение государственного дохода от реализации имущества и расширение конкуренции на рынке. С этими же проблемами столкнулась и Россия в начале 90-х годов. По мнению А.Б. Чубайса, экономика России находилась на такой грани, что «только частный интерес был способен сдвинуть воз наболевших проблем с мертвой точки». При этом он считал, что «затягивая с приватизацией, можно было довести страну до беды настоящей: утеря государственного контроля над стихийно идущим процессом разгосударствления»[5].
Процесс разгосударствления может происходить двумя способами: без смены собственника на средства производства и результаты труда и со сменой собственника. В первом случае имущество государственного (муниципального) предприятия закрепляется за трудовым коллективом на праве хозяйственного ведения или праве аренды. Например, это концепция нашла свое отражение в принятых в 1990-1991 гг. законах «О предприятиях в СССР» и «О собственности в СССР». И второй способ, по которому пошла Россия, - это передача в частные руки государственных (муниципальных) предприятий путем создания частных предприятий, выкупа или акционирования государственной собственности.
В качестве общих признаков приватизации используются следующие:
переход прав собственности государства в пользу частных лиц;
делегирование госпредприятию права распоряжаться имуществом;
полная продажа госпредприятия частным лицам;
продажа части активов.
В российской экономической и правовой науке нет однозначного определения термина «приватизация». В широком смысле приватизация понимается как сокращение или замедление темпов расширения государственного сектора экономики, сопровождаемое увеличением доли частного сектора. В более узком смысле приватизацией считают полную или частичную передачу прав собственности на находящиеся в государственной собственности, средства производства, имущественные ценности, капитал акционерным обществам или частным лицам.
Приватизация государственного и муниципального имущества, проводимая в России, стала одним из условий перехода нашей страны к рынку. Она была направлена на отказ от господствующей роли государства в экономике. Данный процесс проходил в сложных социально-экономических условиях, что повлекло за собой появление некоторых особенностей «приватизации по-российски»:
сочетание безвозмездной и возмездной приватизации;
сочетание обязательной и инициативной приватизации;
сочетание приватизации и демонополизации;
поэтапное проведение приватизации.
Для проведения процесса разгосударствления нужно было создать необходимую правовую базу, обеспечивающую проведение полномасштабной приватизации в стране.
В Законодательстве приватизация в России прошла три этапа:
Первый этап - с 1991 по 1992 гг. В этот период шел процесс формирования законодательной базы. Были приняты: Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» от 3 июля 1991 года; Закон РСФСР «Об именных приватизационных счетах и вкладах» от 3 июля 1991 года, которые определили исходные позиции и принципы приватизации. В частности, публичность ограничений, означавшая, что если государству было не выгодно приватизировать те или иные объекты, информация о них должна быть ясно сформулирована и объявлена всем; равенство прав участников приватизации; правовой автоматизм - это возможность каждого гражданина и каждой компании беспрепятственно осуществлять предоставленное им законом право участвовать в приватизации.
В целях ускорения перспектив приватизации Президентом РФ 1 июля 1992 года был издан Указ «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», позволивший использовать такой способ приватизации, как преобразование государственных предприятий в акционерные общества.
Второй этап - с 1997 по 2001 гг. В этот период принимается второй ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ». Новый закон содержит ряд правил, которые свидетельствуют о намерении государства увеличить поступление в бюджет средств от приватизации объектов и создании более благоприятного экономического климата. Так, под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. В законе снимается запрет на участие в ней хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля общественных организаций, благотворительных и иных фондов превышает 25%. Также закрепляется исчерпывающий перечень способов приватизации и предусматриваются новые, например, преобразование государственных и муниципальных предприятий в ОАО, 100% акций которых находятся в государственной или муниципальной собственности. При этом сохраняется ст. 29, посвященная недействительности сделок приватизации государственного или муниципального имущества.
Третий период начался с принятия в декабре 2001 года третьего закона о приватизации. Новый закон должен был «установить стабильность и прозрачность на рынке» [1]. Согласно новому закону, депутаты получают возможность осуществлять контроль за государственной собственностью, а Правительство - возможность осуществлять планирование и общее руководство процессом приватизации. Меняются цели и задачи приватизации. Решается вопрос, что делать с неприбыльным государственными унитарными предприятиями, не реализованными на аукционе. Это публичное предложение, т.е. комиссионная продажа предприятия с постепенным снижением цены.
Так же принималось огромное количество иных нормативных актов, но главным актом на любом этапе приватизации является Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, в которой определяются основные цели и задачи приватизации, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. В программе устанавливаются порядок приватизации, способы приватизации, порядок оценки приватизируемого имущества, нормативы распределения средств полученных от приватизации.
Программа вносится Правительством РФ и утверждается Федеральным Собранием РФ. В настоящее время правительством разработана Государственная программа приватизации. В первой программе на 1992 год были определены следующие цели и задачи приватизации:
· повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
· создание конкурсной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;
· привлечение иностранных инвестиций;
· социальная защита народа и развитие инфраструктуры за счет приватизации;
· содействие процессу стабилизации финансового положения;
· создание широкого слоя собственников.
Приватизация - один из самых спорных моментов проводимой в стране экономической реформы. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота[2]. Большинство экономистов и юристов до сих пор спорят о правильности выбранного пути проведения приватизации. Так, значительная часть экономистов полагает, «что для создания рыночной системы не было необходимости в скорейшей и массовой приватизации, достаточно было обеспечить коммерциализацию государственных предприятий и свободу предпринимательства, т.е. свободу создания новых частных предприятий».
8.2. Способы приватизации
Раскрывая понятие, значение и сущность приватизации, нельзя не остановиться на рассмотрении вопросов, касающихся субъектного, объектного состава и содержания приватизации, так как нарушение одного из вышеуказанных элементов правоотношения влечет признание сделки приватизации недействительной.
В роли покупателей приватизируемого имущества, согласно ст. 5 ФЗ 2001 года, могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ муниципальных образований превышает 25%.
В качестве продавца приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. В соответствии с первым законом о приватизации, в качестве продавцов могли выступать комитеты по управлению федеральным, иным государственным или муниципальным имуществом.
Способы приватизации государственного и муниципального имущества
1. При приватизации государственного и муниципального имущества используются следующие способы приватизации:
продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;
продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;
выкуп арендованного государственного или муниципального имущества;
преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находится в государственной или муниципальной собственности;
внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.
2. Продажа предприятия как имущественного комплекса или акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, которые составляют более 50 процентов уставного капитала указанного общества, осуществляется исключительно на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями в соответствии со статьей 21 настоящего Федерального закона.
3. Продажа (передача) кредиторам права собственности на государственное или муниципальное имущество в зачет внутренних и внешних долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, а равно обмен государственного или муниципального имущества на иное имущество (денежные средства, товары и услуги), не допускается, за исключением случая, предусмотренного статьей 24 настоящего Федерального закона.
4. При определении способа приватизации государственного или муниципального имущества комиссия по приватизации учитывает:
предложения, содержащиеся в заявках на приватизацию государственного или муниципального имущества, поданных в соответствующие органы по управлению имуществом;
отраслевые особенности объектов приватизации и их социально - экономическое значение для территории;
рыночную стоимость объектов приватизации.
5. Решение о выборе способа приватизации государственного имущества принимают соответственно Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующие органы по управлению имуществом в порядке, предусмотренном статьей 15 настоящего Федерального закона.
Таким образом, приватизацию можно определить как отчуждение недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности, а также акций ОАО в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в установленном специальным законодательством порядке[2].
8.3. Проблемы приватизации в России и пути их решения
Отдельные государства живут и развиваются в оригинальных условиях, не повторяя судьбу других государств. И каждому из них присущи свои особенности приватизации. Яркие отличительные черты имеет и российская приватизация, которой посвящена обширная литература. Именно они объясняют те трудности, с которыми столкнулась приватизация в нашей стране, не во всем удовлетворительные ее результаты.
Во-первых, приватизация и другие реформы проводились в России без предварительной разработки хоть какой-то программы, часто спонтанно, методом «проб и ошибок». Значение, место и роль приватизации в преобразованиях общества и государства не были заранее определены.
Во-вторых, приватизация велась в обстановке острейшей политической конфронтации, при отсутствии консенсуса в обществе и государстве. Представители довольно-таки широких слоев населения выступали против приватизации вообще или методов ее проведения.
В-третьих, параллельно с приватизацией Россия осуществляла переход к новой общественно-политической формации. Он сопровождался сломом прежней советской государственной машины с ее аппаратом и законодательством, что вызывало чрезвычайные сложности в государственном управлении общественными процессами.
В-четвертых, приватизация шла поспешно, в крайне сжатые сроки, что неизбежно порождало всякого рода недоразумения, ошибки и злоупотребления.
В-пятых, и это, пожалуй, главное, ранее при советской власти огосударствление глубоко проникло во все сферы жизнедеятельности общества, широко охватило многие общественные отношения. Как следствие, и разгосударствление, и приватизация имели место одновременно во всех сферах общества. В социальной сфере, например в здравоохранении, жилищно-коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании населения, торговле и общественном питании, место государственных организаций все чаще стали занимать частные хозяйственные товарищества и общества, кооперативы. В политической сфере, в результате ликвидации монополии, слившейся с государством коммунистической партии, стали признаваться политическое многообразие и многопартийность. В духовной сфере утвердилось идеологическое многообразие, возникли и действуют многочисленные частные учреждения культуры и средства массовой информации. Самой радикальной приватизации подверглась экономическая сфера, бывшая почти полностью огосударствленной. Здесь встала проблема выбора пределов приватизации, которая, к сожалению, своевременно не ставилась и не решалась. Последствия приватизации, проведенной в различных сферах общества, неодинаковы.
Приватизация государственного имущества продолжается. Важный урок истории российской приватизации состоит в том, что лицам, занимающим государственные должности, государственным служащим, директорскому корпусу пока еще не приватизированных предприятий, а также лицам, выполняющим управленческие функции на уже приватизированных предприятиях, крайне необходимо основательное изучение приватизационных нормативных правовых актов и процедур их реализации. Для исправления, где это возможно, перекосов в приватизации государственной собственности, явившихся следствием недостатков соответствующих нормативных правовых актов и практики их применения, недопущения новых ошибок полезно знать не только существующую сейчас, но также и действовавшую ранее нормативно-правовую основу приватизации, ее генезис и причины изменений. Несмотря на определенные позитивные результаты, достигнутые в ходе приватизации государственного имущества, государству не в полной мере удалось добиться поставленных целей. В результате отсутствие института рыночной оценки приватизируемого имущества способствовало существенному занижению продажной цены имущества. При этом отсутствовал надежный механизм контроля за надлежащим исполнением покупателями государственного имущества своих обязательств по инвестиционным условиям. В результате инвестиционные средства не поступали на развитие предприятий, а только «прокачивались» через расчетные счета этих предприятий. Используемая схема приватизации способствовала спаду производства, ставила предприятие на грань банкротства с вытекающими из этого последствиями. В ходе приватизации исполнительная власть неоднократно использовала не предусмотренные законодательством способы продажи государственного имущества, в частности залоговые аукционы. В результате такие действия привели к скрытой форме приватизации некоторых крупнейших предприятий на внеконкурсной основе по заниженным ценам. До настоящего момента не создан механизм эффективного управления государственными пакетами акций, в частности, неудовлетворительно функционирует институт представителей интересов государства в органах управления акционерных обществ. В результате происходит ущемление интересов государства, в частности, уменьшение доли государства в результате размывания доли государственных акций. Несмотря на большую работу, проделанную депутатами Государственной Думы в области законодательного обеспечения процесса приватизации, в настоящее время нерешенным остается ряд проблем, требующих первоочередного урегулирования. В частности, многие законодательные акты не соответствуют сегодняшнему уровню социально-экономического развития России, неурегулированным остается большое количество положений, касающихся защиты государственных интересов и управления государственной собственностью, не охвачен целый ряд проблем, связанных с приватизацией части земель сельскохозяйственного назначения и жилищного фонда, с ипотечным кредитованием.
Решить указанные проблемы предполагается на третьем этапе процесса приватизации, который начался с момента вступления в силу новой редакции Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и Земельного кодекса.
30 ноября 2001г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества». В указанном Законе процесс приватизации делается более открытым, прозрачным и плановым, главным образом благодаря детально разработанному порядку формирования и утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год. Он также исключает субъективный подход при выборе способов приватизации. Согласно Закону все имущество делится на две категории. Первую категорию составляют государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, балансовая стоимость основных фондов которых на последнюю отчетную дату превышает 5 млн. минимальных размеров оплаты труда, а также объекты федерального имущества, отвечающие иным устанавливаемым Правительством Российской Федерации критериям. При этом продавать федеральное имущество первой категории можно строго ограниченными способами. Вторую категорию составляет все остальное имущество, которое может продаваться всеми предусмотренными законопроектом способами.
В Законе расширяется инструментарий (способы) приватизации, который рассчитан на привлечение к приватизации субъектов малого предпринимательства. К таким способам относятся продажа имущества путем публичного предложения, продажа при отсутствии конкурентности, продажа акций по результатам доверительного управления. Причем предполагается поэтапное применение новых способов приватизации, и только в случаях, когда имущество не было продано на аукционе. Урегулирована продажа акций на биржевых торгах, продажа путем публичной оферты, продажа имущества по результатам доверительного управления и т. д.
Важным нововведением является приватизация предприятий одновременно с земельными участками, на которых они расположены. Это повысит стоимость и инвестиционную привлекательность предприятий. Приватизация земельных участков в составе предприятий соответствует государственной политике по формированию единых объектов недвижимости, а также по стимулированию их эффективного использования и оборота. Для этого земельные участки будут либо сразу включаться в уставные капиталы создаваемых акционерных обществ, либо продаваться уже существующим акционерным обществам по нормативной цене земли, что приведет к созданию единых объектов недвижимости.
Акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия подлежат приватизации только после принятия Президентом Российской Федерации решения об уменьшении степени участия России в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении предприятий из числа стратегических предприятий. Акции открытого акционерного общества «Газпром», Российского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России», а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении Министерства путей сообщения Российской Федерации унитарные предприятия будут приватизироваться только после принятия соответствующего федерального закона.
Остальные объекты федерального имущества подлежат приватизации на основании решения Правительства Российской Федерации. Результатом введения в действие вышеуказанного Закона станет приватизация в 2002г. 1,5–2 тысяч низколиквидных предприятий. Развитие российской экономики невозможно в условиях несовершенного земельного законодательства, так как препятствует легальному и законодательно оформленному рыночному обороту земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Поэтому Государственная Дума приняла Земельный кодекс, который приводит земельное законодательство в соответствие с новыми социально-экономическими условиями и создает предпосылки для подъема российской экономики. Земельный кодекс позволяет решить ряд задач в сфере земельных правоотношений. В частности, поставит существующий нелегальный оборот земли под государственное регулирование, что будет способствовать активизации экономической жизни в стране, приведет к оживлению инвестиционной активности, к развитию промышленности и фондового рынка страны.
Также будут созданы условия для развития ипотеки, так как предоставит гражданам возможность улучшать свои жилищные условия за счет залога земли.
Ряд закрепленных в Земельном кодексе правовых норм направлен на повышение заинтересованности физических и юридических лиц в развитии оборота земель, так как устраняет произвольное вмешательство государства и иных субъектов в область земельного законодательства и одновременно стимулирует участие граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Земельным кодексом установлен порядок приобретения прав на земельные участки, на которых располагаются объекты недвижимости, принадлежащие юридическим и физическим лицам. В случае если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, граждане и юридические лица – собственники зданий, находящихся на этих земельных участках, обладают исключительным правом на приватизацию последнего. При этом цена земли для собственников расположенного на ней имущества устанавливается субъектами Российской Федерации в зависимости от размера ставки земельного налога и поправочного коэффициента использования земли. В Земельном кодексе также определены принципы разграничения государственной собственности на землю на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную; разделены функции государственных органов, выступающих от имени собственников земельных участков, от функций управления, использования и охраны земель, а также установлены виды и формы контроля за соблюдением земельного законодательства.
На протяжении длительного периода времени в России велись ожесточенные дебаты в отношении отдельных положений Земельного кодекса. В частности, это касалось права иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства на приобретение земельных участков на праве собственности. В соответствии с Кодексом вышеперечисленные физические лица наделяются равными с российскими гражданами правами, однако в данном случае из перечня земельных участков, подлежащих приватизации, исключаются особые и приграничные территории. Земельным кодексом урегулировано большое количество вопросов земельного законодательства. Однако оборот большей части земель сельскохозяйственного назначения остается неохваченным. Поэтому Земельным кодексом регламентируется оборот только 2% земель всех запасов Российской Федерации. Это земли населенных пунктов, земли промышленности, транспорта и связи. В отношении земель сельскохозяйственного назначения предусматривается принятие специального закона. Помимо совершенствования земельного законодательства Государственная Дума приняла ряд законов, направленных на защиту интересов государства, являющегося собственником имущества.
В 2000г. была устранена законодательная норма, установленная предыдущей редакцией Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», в соответствии с которой государство имело право голосовать только 25% акций из общего числа голосующих акций. Остальные акции, находящиеся в собственности государства, являлись не голосующими.
Таким образом, ограничивались возможности государства в формировании соответствующего размера государственного пакета состава органов управления акционерных обществ.
В соответствии с предыдущей редакцией данного Федерального закона государство практически отстранялось от решения вопросов, связанных с образованием и досрочным прекращением полномочий исполнительных органов обществ, определением размера дивидендов и участием обществ в других организациях.
Кроме того, значительно снижалась вероятность успешного противодействия попыткам через решение общего собрания акционеров снизить долю государства в уставном капитале путем его непропорционального увеличения или реорганизации общества разными способами; внести изменения в устав, ограничивающие права государства как акционера; принять решение об отчуждении эффективных активов приватизированного общества.
На протяжении длительного периода времени специальное право владельца «золотой акции» на участие в принятии важнейших решений органов управления акционерных обществ не было законодательно оформлено. В связи с этим у акционерных обществ, в отношении которых действовало такое право, возникали затруднения при решении ряда вопросов. Внесенные в Федеральный закон «Об акционерных обществах» изменения устранили указанные недостатки.
Кроме того, указанный Федеральный закон, регламентирующий права, связанные с «золотой акцией», направлен на усиление защиты прав акционеров, в том числе государства. «Золотая акция» – это обыкновенная акция, предоставляющая ее владельцу право вето на общем собрании акционеров по ряду вопросов, в частности по внесению изменений и дополнений в Устав общества, по принятию решений об отчуждении в любой форме имущества, об участии в других предприятиях, о ликвидации общества. Данный Закон также способствует повышению степени защиты интересов акционеров от ставшего распространенным на практике «размывания» их долей, так как для них устанавливается преимущественное право приобретения дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции. Такие нормы призваны защитить в первую очередь мелких акционеров, что является необходимым условием для привлечения внутренних инвестиций в российские акционерные общества.
Вышеуказанные изменения в законодательстве о приватизации государственного имущества, а также в области защиты прав акционеров позволят обеспечить рост российской экономики, формирование сильных и эффективных собственников, что в конечном счете направлено на увеличение благосостояния российских граждан.