Государственное регулирование рынка ценных бумаг

Государство на российском рынке ценных бумаг выступает в качестве:

· инвестора - при управлении крупными портфелями акций промышленных предприятий;

· эмитента - при выпуске государственных ценных бумаг;

· профессионального участника - при торговле акциями в ходе приватизационных аукционов;

· регулятора - при написании законов и подзаконных актов;

· верховного арбитра в спорах между участниками рынка - через систему судебных органов.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг - это регулирование со стороны общественных органов государственной власти.

Система государственного регулирования рынка включает:

· государственные и иные нормативные акты;

· государственные органы регулирования и контроля.

Государственное управление рынком имеет следующие формы:

· прямое, или административное;

· косвенное, или экономическое.

Административное управление рынком ценных бумаг со стороны государства осуществляется путем:

- установления обязательных требований ко всем участникам рынка ценных бумаг;

- регистрации участников рынка и ценных бумаг, эмитируемых ими;

- лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

- обеспечения гласности и равной информированности всех участников рынка;

- поддержания правопорядка на рынке.

Экономическое управление рынка ценных бумаг осуществляется государствомчерезнаходящиеся в его распоряжении экономические рычаги и капиталы:

- систему налогообложения (ставки налогов, льготы и освобождение от налогов);

- денежную политику (процентные ставки, минимальный размер заработной платы и др.);

- государственные капиталы (государственный бюджет, внебюджетные фонды финансовых ресурсов и др.);

- государственную собственность и ресурсы (государственные предприятия, природные ресурсы и земли).

Структура государственных органов, регулирующих рынок ценных бумаг на федеральном уровне, достаточно сложна. Подобную сложность обусловливают:

· смешанная (банковская и небанковская) модель рынка, в результате в качестве регулирующих инстанций выступают Центральный банк РФ и небанковские государственные органы;

· масштабная приватизация, в ходе которой значительная часть государственных предприятий превратилась в акционерные общества, возникли инвестиционные фонды, произошло в огромных масштабах первичное размещение акций приватизированных предприятий. Все это привело к активному вмешательству в регулирование рынка приватизационного агентства (Мингосимущества России);

· неустойчивость и конкуренция российских властных структур.

К органам, осуществляющим регулирование российского рынка ценных бумаг, относятся (рис. 2):

· государственные органы исполнительной власти;

· саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг;

· общественные организации, отстаивающие интересы владельцев ценных бумаг.

Рис. 2. Органы регулирования российского рынка ценных бумаг

К основным государственным органам, регулирующим рынок ценных бумаг в России относятся:

1. Главное правовое управление и Контрольное управление Администрации Президента РФ - первое непосредственно участвует в работе Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг; второе осуществляет специальный мониторинг выполнения указов и распоряжений Президента РФ, связанных с приватизацией и рынком ценных бумаг;

2. Правительство РФ - осуществляет общее руководство развитием рынка ценных бумаг через федеральные органы исполнительной власти, ведет законопроектную деятельность, осуществляя подготовку проектов указов и распоряжений Президента РФ, а также федеральных законов в области ценных бумаг, назначает и контролирует работу головных исполнителей по подготовке нормативных актов (Мингосимущество, Минфин и т.д.);

3. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) - образована Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, согласно которому ФСФР России является федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, обеспечению прав инвесторов, акционеров и вкладчиков.

ФСФР принимает решения (в форме постановлений) по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, деятельности соответствующих профессиональных участников, саморегулируемых организаций и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и нормативных актов о ценных бумагах. Распоряжения ФСФР России принимаются при согласии не менее половины ее членов и подписываются председателем ФСФР России или его первым заместителем.

ФСФР осуществляет следующие основные функции:

· разрабатывает основные направления развития рынка ценных бумаг;

· координирует деятельность всех других федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования данного рынка;

· утверждает стандарты эмиссий ценных бумаг и стандарты проспектов ценных бумаг;

· утверждает порядок государственной регистрации проспектов ценных бумаг, выпусков ценных бумаг и отчетов об их итогах;

· разрабатывает и утверждает требования к правилам осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

· устанавливает обязательные требования к операциям с ценными бумагами, в том числе операциям размещения, обращения, расчетно-депозитарным операциям, порядку ведения реестра;

· устанавливает порядок, осуществляет лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и ведет реестр этих лицензий;

· устанавливает порядок, осуществляет лицензирование и ведет реестр саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг;

· определяет стандарты деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг;

· обеспечивает создание системы раскрытия информации на рынке ценных бумаг;

· утверждает квалификационные требования, предъявляемые к персоналу профессиональных участников рынка ценных бумаг, и осуществляет их аттестацию в форме приема квалификационного экзамена и выдачи квалификационного аттестата;

· разрабатывает проекты законодательных и других нормативных актов, необходимых для регулирования рынка ценных бумаг;

· устанавливает порядок допуска российских ценных бумаг (корпоративных) к размещению и обращению вне территории РФ.

Полномочия ФСФР, не распространяются на эмиссию долговых обязательств федерального правительства и ценных бумаг субъектов РФ. Поэтому вторым важнейшим органом непосредственного регулирования рынка ценных бумаг является Министерство финансов РФ. Оно не просто регулирует, но и управляет рынком государственных ценных бумаг, поскольку в его лице совмещаются функции как регулятора рынка, так и эмитента ценных бумаг.

4. Министерство финансов РФ (Минфин России) -Министерство финансов выступает на рынке ценных бумаг в качестве:

- представителя эмитента государства, выполняющего все функции по выпуску государственных ценных бумаг на федеральном уровне;

- государственного органа регулирования рынка.

В качестве эмитента государства Министерство финансов России разрабатывает цели и условия выпуска ценных бумаг, заключает договоры на первичное их размещение, оказывает организационно-техническое содействие в создании первичного и ликвидного вторичного рынков государственных долговых обязательств, создает систему льгот, обеспечивающих спрос на них, определяет цены первичного размещения и т.п.

Будучи государственным органом регулирования рынка, Минфин РФ:

- устанавливает правила совершения операций на рынке, учета и отчетности по сделкам с фондовыми инструментами (на практике для всех участников, за исключением банков, депозитариев, регистраторов, из сферы регулирования Минфина выведен также оборот валютных ценностей);

- аттестует специалистов на право ведения операций с ценными бумагами (за исключением персонала банков), контролирует использование квалификационных аттестатов, применяет санкции;

- регистрирует выпуски ценных бумаг (за исключением ценных бумаг банков и акций чековых инвестиционных фондов);

- регулирует совместно с Банком России выпуск и обращение государственных ценных бумаг;

- ведет Единый государственный реестр зарегистрированных в РФ ценных бумаг (за исключением акций банков и чековых инвестиционных фондов) и обеспечивает его публикацию;

- контролирует приобретение крупных пакетов акций. Кроме того, Минфин РФ:

- лицензирует производство и ввоз на территорию РФ бланков ценных бумаг;

- ведет государственный реестр акционерных обществ;

- ведет реестр инвестиционных институтов;

- осуществляет подготовку специалистов по ценным бумагам через подведомственную систему финансовых колледжей.

5. Центральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ). Центральный банк является профессиональным участником рынка ценных бумаг, активно ведущим операции с ценными бумагами, а также государственным органом регулирования рынка. Будучи агентом Правительства РФ по размещению государственных ценных бумаг, Банк России по сути выполняет функции инвестиционной компании по обслуживанию первичного размещения ценных бумаг. При этом, вкладывая в государственные фондовые ценности собственные ресурсы, ЦБ РФ выступает в качестве дилера. Также он создает вторичный рынок государственных ценных бумаг, выступая на нем в качестве финансового брокера, работающего по поручению Правительства. Кроме того, Банк России выполняет функции депозитария, клирингового и расчетного центра по операциям с отдельными выпусками государственных ценных бумаг, являясь в этом смысле специализированной организацией по учету, хранению, расчетам по операциям с фондовыми ценностями.

Осуществляя кассовое исполнение государственного бюджета, Центральный банк выступает агентом по платежам, связанным с обслуживанием внутреннего государственного долга в форме ценных бумаг.

Банк России использует операции с государственными ценными бумагами в качестве инструмента денежно-кредитной политики. Он также выступает органом государственного регулирования для коммерческих банков — профессиональных участников рынка ценных бумаг, а зачастую — консультантом Правительства и парламентских органов, координатором в объединении ресурсов для разработки новых систем торговли ценными бумагами, например по торговле государственными краткосрочными облигациями, участвует в разработке законодательных актов о финансовом рынке, трасте, векселях.

Согласно Законам РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации», Банк России на рынке ценных бумаг осуществляет:

- установление для банков правил совершения операций на рынке, учета и отчетности по сделкам с фондовыми инструментами;

- регулирование и контроль операций банков с ценными бумагами;

- аттестацию специалистов банков на право ведения операций с ценными бумагами;

- регистрацию выпусков ценных бумаг банков;

- регулирование выпуска и обращения государственных ценных бумаг (совместно с Минфином России);

- ведение реестра ценных бумаг банков;

- регистрация и ведение реестра акционерных обществ — банков;

- подготовку специалистов по ценным бумагам через систему банковских колледжей.

Кроме того, в соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 14 июля 1992 г. Банк России регулирует обращение ценных бумаг — валютных ценностей в части банковских и небанковских операций.

Значительную часть регулирующих функций по рынку ценных бумаг Центральный банк передал своим территориальным управлениям.

Особая сфера ответственности Банка России - «операции на открытом рынке», инструментом которых являются ценные бумаги, а целью — регулирование объемов денежной массы в обращении;

6. Министерство государственного имущества РФосуществляет:

- регулирование выпуска и обращения приватизационных чеков;

- установление правил, регистрацию и контроль за преобразованием государственных предприятий в акционерные общества при приватизации;

- лицензирование, регулирование и контроль за деятельностью чековых инвестиционных фондов (в том числе чековых фондов социальной защиты) и аттестацию их специалистов;

- лицензирование, регулирование и контроль управляющих чековыми инвестиционными фондами, регистрацию выпусков ценных бумаг чековых инвестиционных фондов;

- установление правил учета и отчетности чековых инвестиционных фондов;

- разработку российской телекоммуникационной финансовой системы (совместно с рядом других ведомств);

- определяет совместно с Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг порядок создания и функционирования депозитариев и регистрационной сети, правил ведения реестров акционеров;

- осуществляет совместно с Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства регулирование, создание холдинговых компаний при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества;

- регулирует операции с ценными бумагами подотчетного ему Российского фонда федерального имущества;

- определяет порядок операций с ценными бумагами при реорганизации или ликвидации предприятий по делам, находящимся в ведении Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве);

7. Российский фонд федерального имущества - выполняет на рынке ценных бумаг такие функции, как:

- продажа акций в процессе приватизации;

- управление портфелем акций, находящихся в собственности государства, включая осуществление полномочий собственника на собрании акционеров;

- приобретение от имени государства участия в акционерных капиталах;

8. Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) - в соответствии с Законом РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и рядом нормативных актов в области ценных бумаг МАП России осуществляет:

- согласование крупнейших выпусков ценных бумаг;

- определение порядка признания юридических лиц контролирующими друг друга, согласование приобретения 35% или более акций одного эмитента, или акций, обеспечивающих более 50% голосов акционеров;

- согласование создания холдинговых компаний при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, определение пакета акций как контрольного;

- согласование создания акционерных обществ путем добровольных объединений государственных предприятий;

- согласование создания финансово-промышленных групп;

- контроль рекламной деятельности в области ценных бумаг, обеспечивая добросовестную конкуренцию и защиту прав потребителей на получение достоверной информации, приостановление лицензий на право операций с ценными бумагами по результатам контроля;

- регулирование обращения товарных, фьючерсных и опционных контрактов через Комиссию по товарным биржам;

9. Министерство экономического развития и торговли РФ традиционно отвечало за общеэкономическую политику и распределение централизованных инвестиций. С 1993 г. происходит последовательное усиление деятельности Минэкономики России на рынке ценных бумаг в:

- разработке политики формирования рынка в рамках общеэкономической политики;

- законотворческой области;

- стремлении создать и в последующем регулировать схему инвестирования централизованных государственных средств на капитальные цели через портфельные вложения в ценные бумаги;

- экспертизе и согласовании создания финансово-промышленных групп.

Основными законодательными актами, на основе которых осуществляется регулирование рынка ценных бумаг со стороны государства, являются следующие:

· Гражданский кодекс РФ, части I и II (1995 – 1996 гг.);

· Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (1990 г.);

· Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации" (1995 г.);

· Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" (1992 г.);

· Федеральный закон "О товарных биржах и биржевой торговле" (1992 г.)

· Федеральный закон "О государственном внутреннем долге Российской Федерации"

(1992 г.);

· Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995);

· Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996);

· Федеральный закон «О переводном и простом векселе» (1997);

· Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (1998);

· Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (1998);

· Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999);

· Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» (2001);

· Федеральный закон «Об ипотечных ценных бумагах» (2003).

· Указы Президента по развитию рынка ценных бумаг; за период с 1992 г. выпущено порядка пятидесяти указов, которыми в основном и регулируется российский рынок ценных бумаг;

· постановления Правительства Российской Федерации в основном касаются регулирования и развития рынка государственных ценных бумаг во всех их разновидностях.

В соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг» государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществляется путем:

· установления обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов;

· государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них;

· лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг;

· создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг;

· запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии.

Основной Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» включает следующие принципиальные разделы, которые содержат нормы, регулирующие:

· виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в том числе особо выделяется профессиональная деятельность по организации торговли в форме фондовой биржи;

· эмиссию ценных бумаг. Данная группа вопросов включает нормы, касающиеся порядка выпуска (эмиссии) именных и предъявительских корпоративных ценных бумаг в документарной и бездокументарной формах;

· обращение эмиссионных ценных бумаг и связанные с ним вопросы раскрытия информации о ценных бумагах и их рекламе;

· государственное управление рынком ценных бумаг через федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг и самоуправление на рынке ценных бумаг посредством саморегулируемых организаций профессиональных участников данного рынка.

Кроме указанных законов, федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, ранее называвшемуся Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), функции которой в настоящее время возложены на Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР), издано большое количество постановлений и стандартов, которые развивают положения указанных федеральных законов.