Особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции

Федеральные законы закрепляют особые правила привлечения к административной ответственности депутатов законодательных органов государственной власти, судей, прокуроров, военнослужащих и некоторых других категорий должностных лиц.

Так, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы РФ в течение всего срока их полномочий без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Они не могут быть также задержаны и подвергнуты личному досмотру (за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц). После окончания производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

Подчеркнем, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы РФ без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены лишь к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Указания на их неприкосновенность в связи с совершением административных правонарушений, рассматриваемых во внесудебном порядке должностными лицами органов исполнительной власти, в законе нет.

Правом на неприкосновенность наделены также депутаты законодательных органов субъектов РФ и депутаты представительных органов муниципальных образований. Но неприкосновенность этих депутатов не распространяется на действия, не связанные с осуществлением ими депутатских полномочий.

В отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения и др. решение по вопросу о привлечении к административной ответственности принимается судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда РФ по представлению Генерального прокурора РФ. В отношении иных судей — судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа также по представлению Генерального прокурора РФ.

Установлен также особый порядок привлечения прокуроров и следователей (системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации) к административной ответственности. Любая проверка сообщения о том, что правонарушение совершено прокурором или следователем, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта (за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц).

Военнослужащие также могут быть задержаны и подвергнуты аресту, в том числе в качестве дисциплинарного взыскания, только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и общевоинскими уставами. О задержании военнослужащих вне воинской части, в которой они проходят службу, немедленно уведомляются органы военного управления и военной прокуратуры. С учетом особенностей прохождения службы военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут административную ответственность как на общих основаниях, так и (в большинстве случаев) согласно воинским уставам.

Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы и некоторых других органов также несут административную ответственность за совершение лишь отдельных административных правонарушений, в остальных случаях они подвергаются мерам дисциплинарного характера. Дела об их административных правонарушениях, за совсрше- ние которых предусматривается дисциплинарная ответственность, рассматриваются непосредственным начальником, которому данные сотрудники подчинены по службе. Вышестоящий начальник вправе отменить, смягчить или ужесточить наказание. Видами наказаний являются: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; увольнение.

В связи с этим ст. 2.5 КоАП РФ предусмотрены особые условия привлечения к административной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания. К последним лицам относятся имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов.

Все эти лица в соответствии с ч. 2 указанной статьи несут административную ответственность согласно КоАП РФ на общих основаниях лишь за совершение административных деликтов, связанных с нарушениями:

§ избирательных прав граждан и законодательства о проведении выборов (ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52, 5.56);

§ законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях (ст. 5.26);

§ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3);

§ требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.29-7.32, ч. 7 ст. 19.5, ст. 19.7);

§ требований в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл. 8);

§ правил пожарной безопасности вне места военной службы или прохождения военных сборов (ст. 11.16, 20.4);

§ в области дорожного движения, финансов, налогов, сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела (гл. 12, 15, 16);

§ норм, определяющих необходимость выполнения законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7); пограничного режима (ст. 18.1-18.4).

При этом имеются определенные ограничения при назначении военнослужащим административных наказаний. В соответствии с ч. 6 ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы. Согласно ст. 3.9 КоАП РФ к военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специапьные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов не может применяться административный арест.

За совершение других административных правонарушений военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания, несут дисциплинарную ответственность согласно федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим прохождение ими службы и их статус.

5 вопрос. Один из основополагающих принципов, закрепленных в ст.19 Конституции, гласит, что все равны перед законом и судом. Равенство прав и свобод признается независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, убеждений, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. В зависимости от перечисленных выше и иных личных и социальных признаков человека ему не могут быть предоставлены какие-либо привилегии или допущено ущемление в правах по сравнению с другими. Исходя из данного утверждения можно предположить, что перед законом и судом равны и судьи, и прокуроры, и депутаты, и сотрудники органов внутренних дел, и все остальные граждане. Однако наряду с указанной нормой в системе норм международного, конституционного, уголовно-процессуального, административного права существуют положения, являющиеся отступлением от принципа равенства перед законом и закрепляющие юридические иммунитеты ряда субъектов права. Если существует право не подчиняться каким-либо нормам, то возникает вопрос: почему такое положение имеет место, возможно вообще его существование и до каких пределов может распространяться его действие?

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях [2] сформулирован ряд положений, из которых следует, что наряду с прописанным в административно-деликтном праве принципом равенства лиц, совершивших административные правонарушения, в нем названы некоторые лица, которые в зависимости от своего статуса пользуются иммунитетом в отношении мер принуждения, применяемых в связи с совершением ими административных правонарушений. К этой категории относятся должностные лица, выполняющие определенные государственные функции (депутаты, судьи, прокуроры и иные лица); военнослужащие; граждане, призванные на военные сборы; лица, имеющие специальные звания; некоторые категории иностранных граждан, наделенных дипломатическим иммунитетом. Вопрос об обоснованности и пределах предоставления административно-деликтных иммунитетов некоторым субъектам права требует детального изучения.

Институт правового иммунитета любого вида связан с проблемами возможного привлечения к ответственности того или иного носителя иммунитета. К примеру, гарантия неприкосновенности, установленная ст. 91 Конституции РФ [1], означает, что Президент не может быть привлечен к любой установленной федеральным законом ответственности, в том числе административной, подвергнут насильственному осмотру, обыску, аресту, задержанию или иному ограничению его личной свободы. Единственная возможность привлечь Президента к юридической ответственности – это отрешение Президента от должности на основании сложной процедуры, следующей за обвинением его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления [1, ст. 93]. О процедуре привлечения к административной ответственности речь не идет вообще. Утверждая институт президентского правового иммунитета, законодатель косвенно утвердил положение о том, что Президентом может стать только исключительно законопослушный гражданин. Однако в реальности нет никакой гарантии того, что Президент не будет совершать какие-либо правонарушения.

Что касается института депутатского иммунитета, он зародился в Англии еще в Средние века и утвердился в результате борьбы палаты общин с самодержавными монархами. Со временем необходимость защиты парламентариев от репрессивных мер со стороны королевской (диктаторской) власти отпала и представляет собой исторический факт. Еще в 1967 г. английский исследователь парламентаризма М. Амеллер указывал на пережиточный, по его мнению, характер иммунитета: «На той стадии развития, которой парламент достиг сегодня, институт иммунитета представляется менее оправданным. Общественное мнение склонно рассматривать его как привилегию, из которой неправомерно извлекают выгоды непосредственно заинтересованные стороны» [7, с. 113].

На сегодняшний день и в России угроза репрессий со стороны диктаторской власти в отношении парламентариев не актуальна. Скорее следует опасаться негативных аспектов неоправданно объемного парламентского иммунитета, на которые указывает и М. Амеллер. К примеру, ст. 98 Конституции РФ[1] и Федеральный закон от 8 мая1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Российской Федерации» [4, ст. 74] закрепляют правовой иммунитет членов парламента в течение всего срока их полномочий. В случае совершения членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы административного правонарушения без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Кроме того, неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Из этого следует, что, например, в случае совершения членом парламента правонарушения, предусмотренного ст. 12.8 КоАП РФ (управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения), сотрудник ГИБДД не имеет права задержать ни парламентария, ни его автомашину. И ответственность за такое правонарушение для парламентария может не наступить вообще, если соответствующая палата не даст на это своего согласия. Причем данное правонарушение никак не связано с особым статусом члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, с осуществляемой им деятельностью. Можно утверждать, что в подобных случаях применение иммунитета не оправданно и не отвечает принципу справедливости.

Еще более обширным административно-деликтным иммунитетом пользуются судьи и прокуроры. Ст. 122 Конституции РФ закрепляет неприкосновенность судей. Особый порядок привлечения к административной ответственности судей закреплен в законе РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» [5, ст. 1792]: решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается судебной коллегией соответствующего суда по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. Личный досмотр судьи не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей. Судья, доставленный в орган внутренних дел, другой государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях, с момента установления его личности должен быть немедленно освобожден.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [3, ст. 4472] регламентирует порядок привлечения прокуроров к юридической ответственности. Порядок привлечения прокуроров и следователей к административной ответственности закреплен в ст. 42 Конституции РФ: любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем прокуратуры, производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц.

Здесь речь идет о любых административных правонарушениях, независимо от того, влекут ли они ответственность, налагаемую в судебном порядке. Однако насколько оправдано действие правового иммунитета в случае совершения его носителем административного правонарушения? Как известно, административная ответственность носит менее строгий характер в сравнении с уголовной иприменение административного наказания не влечет судимости и увольнения с работы. В связи с этим возникает вопрос: есть ли смысл в установлении именно административно-деликтных иммунитетов, не создает ли это у его носителей ощущения вседозволенности? Возможно, было бы более целесообразным если не исключить, то значительно преобразовать особый механизм привлечения носителей административно-деликтного иммунитета к административной ответственности.

Обратимся к зарубежному опыту. К примеру, в Великобритании и Канаде граждане, замещающие государственные должности, считаются «слугами Короны». Установлена ответственность «Короны» за некоторые виды гражданско-правовых деликтов, совершенных «слугами Короны». Иск к «Короне», как правило, выдвигается в форме иска к министерству, а не к тому или иному должностному лицу. Однако по ряду оснований законом допускается возможность привлечения их к персональной ответственности. В частности, это возможно, когда они действовали не как агенты государства, а как частные лица [6]. Представляется целесообразным использование подобного механизма для привлечения к административной ответственности тех лиц, которые в настоящее время пользуются административно-деликтным иммунитетом в Российской Федерации.

Значительно менее широким административно-деликтным иммунитетом пользуются лица, перечисленные в ст. 2.5 КоАП РФ. Если КоАП РСФСР закреплял положение о лицах, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, несущих не административную, а дисциплинарную ответственность, то в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ содержится конкретный перечень правонарушений, за совершение которых указанные лица несут административную ответственность на общих основаниях. Такое положение представляется более рациональным и справедливым.

Помимо анализа нормативной базы был проведен опрос сотрудников органов внутренних дел, обучающихся на факультете № 1 Академии управления МВД России. 96,7% опрошенных сообщили, что им приходилось сталкиваться с фактами совершения административных правонарушений гражданами, пользующимися административно-деликтным иммунитетом. Такое же число опрошенных знакомо с порядком и особенностями привлечения этих категорий граждан к административной ответственности. Причем прибегали к реализации данной процедуры лишь 36,7% респондентов, из них 13,3% сделали это не во всех случаях. 53,3% считают неоправданным усложнение процедуры привлечения этой категории граждан к административной ответственности; 33,3% считают ее оправданной только в отношении парламентариев, дипломатических представителей и сотрудников правоохранительных органов. От 66,6% до 73,3% опрошенных считают необходимым упростить процедуру привлечения к административной ответственности работников прокуратуры, судей, представителей иных правоохранительных органов (кроме органов внутренних дел) и военнослужащих. 80% респондентов согласны с утверждением, что неоправданное усложнение процедуры привлечения к административной ответственности в числе прочих факторов негативно сказывается на уровне коррупции в государственных органах.

Можно сделать вывод о том, что историческая и социально-правовая природа административно-деликтных иммунитетов различных субъектов права весьма разнородна, и их обоснованность не бесспорна.

В трудах российских ученых-администрати-вистов Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, А. А. Гришковца, Ю. Н. Старилова, В. И. Ломакиной, посвященных исследованию статусов отдельных субъектов административного права, встречаются упоминания об административно-деликтных иммунитетах. Более подробно рассмотрен порядок привлечения к административной ответственности военнослужащих в диссертационных исследованиях Ю. А. Королевой, Л. С. Лопатина. Вопросы правовых иммунитетов также были исследованы с точки зрения конституционного, международного и уголовно-процессуального права в работах Ф. А. Агаева, В. Н. Галузо, В.Г. Даева, И. А. Елизаровой, С. Г. Келиной, А.А. Ковалева, В. И. Руднева, Н. С. Сопельцевой, С. Ю. Суменкова и других.

Вместе с тем до настоящего времени в науке административного права отсутствуют комплексные исследования юридических предписаний, устанавливающих административно-деликтные иммунитеты в качестве самостоятельного правового института в контексте изучения механизма правового регулирования правоотношений, участниками которых являются лица, наделенные таким иммунитетом.

Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости исследования правовой природы иммунитетов в административно-деликтном праве России, понимания оснований и пределов особого порядка наступления административной ответственности для лиц, обладающих иммунитетом в соответствии с российским законодательством и положениями международного права.

6 вопрос. Под административной ответственностью следует понимать наложение на нарушителей общеобязательных правил, действующих в государственном управлении и иных сферах, административных взысканий, которые влекут для этих лиц обременительные последствия материального или морального характера. Административная ответственность - один из видов юридической ответственности, которому присущи все признаки последней. Вместе с тем административная ответственность является составной частью административного принуждения и наделена всеми его признаками.

Основные черты административной ответственности состоят в том, что ее основанием выступает административное правонарушение (проступок). Привлечение к административной ответственности - обязанность государственных органов, которые являются субъектами исполнительной власти.

Обстоятельства, исключающие административную ответственность, играют важную роль в механизме административно-правового регулирования. Посредством их закрепления создаются необходимые юридические гарантии, обеспечивающие охрану граждан от необоснованного наложения административных взысканий за совершение деяний, внешне хотя и подпадающих под признаки административных проступков, но не имеющих общественно вредного характера. Наряду с этим такие обстоятельства имеют стимулирующее значение в сфере административно-правового регулирования, способствуют совершению правовых действий, отвечающих интересам государства и общества.

К числу обстоятельств, исключающих административную ответственность, относят, как правило, совершение деяния, подпадающего под признаки административного правонарушения, в состоянии крайней необходимости, необходимой обороны или невменяемости. Лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимости, необходимой обороны либо находившееся в состоянии невменяемости, не подлежит административной ответственности. Наличие в числе обстоятельств, исключающих административную ответственность, крайней необходимости и необходимой обороны, не вызывает сомнений. В этих случаях в действиях лица присутствуют все признаки административного проступка, и ответственность не наступает только в силу того, что такие действия совершены из общественно полезных побуждений (мотивов), вызванных наличием предусмотренных законодательством условий, исключающих общественно вредный и противоправный характер деяний. Посредством закрепления в законодательстве об административных правонарушениях необходимой обороны и крайней необходимости законодатель выражает свое положительное отношение к их использованию для защиты охраняемых правом отношений.

Непременным условием для признания лица виновным в совершении административного правонарушения является вменяемость. Ее отсутствие означает, что в действиях лица нет состава административного проступка как основания ответственности. Состояние невменяемости лица, совершившего деяние, подпадающее с точки зрения объективной стороны под признаки правонарушения, не устраняет общественной вредности действий указанного лица и, следовательно, не может свидетельствовать о правомерности его поведения. Кроме того, в отличие от необходимой обороны и крайней необходимости невменяемость указывает лишь на административно-ненаказуемый характер действий, но не дает никаких оснований говорить о заинтересованности государства и общества в их совершении. Сказанное позволяет сделать вывод, что невменяемость не входит в число обстоятельств, исключающих административную ответственность.

Таким образом, предусматривается только два обстоятельства, исключающих административную ответственность, - совершение деяния, подпадающего под признаки административного проступка, в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны. Это, однако, не означает, что данные кодифицированные акты устанавливают исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих административную ответственность.

Еще одно обстоятельство, исключающее административную ответственность, что действия граждан, направленные на пресечение преступных посягательств и задержание преступника, являются правомерными и не влекут уголовной или иной ответственности, даже если этими действиями вынужденно был причинен вред преступнику. Хотя это обстоятельство зафиксировано в нормативном акте об ответственности лишь за хулиганские действия, оно имеет для законодательства об административных правонарушениях не частное, а общее, принципиально важное значение. Совершение при задержании преступника деяния, подпадающего под признаки административного проступка, во всех случаях, если не нарушены условия правомерности задержания, не является общественно опасным и не влечет наступления ответственности. Данное утверждение основано на том, что, запрещая применение аналогии при привлечении к ответственности, законодательство об административных правонарушениях не препятствует ее использованию при освобождении от административной ответственности.

7 вопрос. Административная ответственность является конкретным видом юридической ответственности. Присущие ей особенности позволяют провести грань между нею и другими видами такой ответственности.

Так, для уголовной ответственности основанием является со­вершение преступления; наступает она исключительно в судебном порядке; ее основные стороны регламентированы УК РФ и УПК РФ; уголовной ответственности подлежат только физические лица.

Дисциплинарная ответственность, хотя и наступает во внесу­дебном порядке, что сближает ее с административной ответствен­ностью, характерна для отношений, в рамках которых виновный подчинен органу или должностному лицу, являющемуся субъек­том дисциплинарной власти. Основанием ее служит дисциплинар­ный (служебный) проступок, представляющий собой нарушение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязан­ностей, за что на виновное лицо налагается дисциплинарное взыс­кание.

Для гражданско-правовой ответственности (имущественной) характерно возмещение убытков или вреда, а потому ее основное содержание составляют последствия имущественного характера, включая восстановительные меры. Административная же ответст­венность не предполагает возмещения имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением.