Полномочия республиканских органов государственного управления

Функции республиканских органов реализуются с помощью их полномочий. Полномочия данных органов должны соответ­ствовать их функциям. Без наличия полномочий функции не мо­гут быть реализованы. По этой причине важным является не толь­ко возложение на республиканский орган функций, но и обеспече­ние их соответствующим объемом полномочий.

"Наиболее важными полномочиями по руководству всеми отраслями и сферами обладают Президент и Совет Министров. Между тем, подобное положение не исключает того, что для обеспечения непосредственного управления каждой отраслью и

сферой государство в лице Президента создает орган, полностью отвечающий за ее состояние, развитие и функционирование. На­пример, в статье 7 Таможенного кодекса определено, что общее управление таможенным делом осуществляет Президент Респуб­лики Беларусь, а республиканским органом государственного управления, осуществляющим непосредственное руководство та­моженным делом в Республике Беларусь, является Государствен­ный таможенный комитет Республики Беларусь.

Об этом свидетельствует и глава 2 Закона «О Совете Минис­тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», в которой регулируются вопросы компетенции Совета Министров Республики Беларусь в различных государственных сферах: экономики, социально-культурной, охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, обеспечения на­циональной безопасности и обороноспособности государства, внеш­неполитической деятельности. В то же время образованы респуб­ликанские органы государственного управления для непосредст­венного управления всеми названными сферами.

Полномочия по реализации функций весьма разнообразны. Они носят как организационный, технический (подготовитель­ный), так и властный характер. В их реализации участвует весь аппарат республиканского органа. Полномочия властного характе­ра — это такие права и обязанности, реализация которых влечет за собой юридические последствия. Подобными полномочиями поль­зуется, как правило, только руководящий состав, а также работни­ки, относящиеся к представителям власти, и отдельные структур­ные подразделения, обладающие управленческими функциями и являющиеся юридическими лицами. Полномочия организационно­го и технического характера реализует преобладающая часть структурных звеньев органа. При этом не исключается, что такие полномочия может осуществлять и руководящий состав. К ним относятся организация исполнения правового акта, изучение состо­яния дел, согласование вопросов, подготовка необходимых данных, бухгалтерская работа, работа юридической службы и т.д.

В статье 13 вышеупомянутого Закона закреплены некоторые полномочия общего характера. Полномочия конкретного характе­ра определяются на основании этих общих в правовом акте, уста­навливающем статус того или иного республиканского органа.

Наиболее правильно рассматривать полномочия применитель­но к видам функций. Поэтому следует выделить прежде всего

полномочия внутреннего и внешнего характера, т.е. полномочия по реализации функций внутреннего и внешнего характера.

Полномочия внутреннего характера — это те, которые пред­назначены для организации отраслевого (ведомственного) управ­ления. К ним относятся полномочия по решению вопросов рес­публиканского значения, относящихся к этой отрасли; по управле­нию деятельностью подведомственных предприятий, организа­ций, объединений и учреждений; по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, находящимся на их балансе; по созданию целевых фондов; по разработке экономичес­ких нормативов эффективности хозяйствования подведомствен­ных предприятий, объединений и организаций; по кадровым во­просам.

Отраслевые органы наделяются необходимым комплексом функций и полномочий по их реализации, отражающих специфи­ческий характер данной отрасли. В отрасли существуют вышесто­ящие и нижестоящие органы во главе с республиканским орга­ном государственного управления. Решения последнего как отрас­левого органа имеют обязательную силу лишь для подведом­ственных организаций, предприятий, учреждений и их должнос­тных лиц. При этом у отраслевого органа могут быть полномочия и надведомственного характера. В таком случае он будет воздей­ствовать на организации вне своей отрасли, т.е. находящиеся в иной системе, хотя по профилю эти организации могут быть одинаковы­ми. Например, Министерство образования управляет отраслью, в системе которой находятся подчиненные ему учреждения, органи­зации. В то же время оно наделено определенными полномочиями (в основном контролирующего и координирующего характера) и в отношении, например, высших учебных заведений, входящих в другие отрасли (системы). В этой части Министерство образова­ния осуществляет полномочия не в своей, а в иной отрасли (систе­ме). Отличия существуют и в характере полномочий: в первом случае они отраслевые, во втором — надведомственные. Объекты воздействия одинаковые, однопрофильные. Таким образом, Ми­нистерство образования управляет отраслью и несет ответствен­ность за всю сферу образования, национальную систему образова­ния Республики Беларусь (п. 1 Положения о Министерстве обра­зования Республики Беларусь).

При этом следует также учитывать, что невозможно отождес­твлять полномочия по управлению отраслью в нынешних услови­ях с такими же полномочиями в условиях, когда превалировала

централизация. В настоящее время объекты управления — пред­приятия, учреждения, организации (фабрики, заводы и даже шко­лы, вузы и т.д.) — получили значительную самостоятельность. По этой причине изменяется содержание понятия «управление от­раслью», Сама же отрасль государственного управления как сис­тема (совокупность), «...связанная с общностью конкретного объ­екта управления (например, сельское хозяйство, здравоохране­ние, внутренние дела и т.п.)»¹, возглавляемая республиканским органом, сохранилась. Следовательно, происходит прежде всего эволюция полномочий по управлению отраслью.

В понятие «организация отраслевого (ведомственного) управ­ления» следует включать и управление, осуществляемое функци­ональными органами (например, Министерством финансов, Ми­нистерством статистики и анализа, Министерством по труду и социальной защите) в пределах своей системы, т.е. подчиненны­ми органами и организациями.

Все чаще наравне с термином «отрасль» в обиход входит термин «сфера» (сфера деятельности, сфера управления), также не получивший в законодательстве пояснения. Под сферой управ­ления (деятельности) следует понимать область, определенные пределы распространения надведомственных функций, надведом­ственного, межотраслевого управления. Это в первую очередь сфе­ра финансовых, налоговых отношений, статистики и анализа, тру­да и социальной защиты и т.д.

Таким образом, нельзя отождествлять отрасль со сферой управления. Один и тот же республиканский орган государствен­ного управления может осуществлять и отраслевое управление, и управление в соответствующей сфере. Управление в сфере огра­ничивается осуществлением только одной или нескольких управ­ленческих функций по сравнению с управлением отраслью, где требуется реализовывать совокупность подобных функций.

Данные обстоятельства позволяют сделать следующие выводы:

1)в определение министерства (в ч. 4 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516) вкладывает­ся неоднозначное понимание отрасли. Для приведения его в одно русло правильным было бы после слов «координирующий дея­тельность» убрать букву «в» и вставить слова «по вопросам»;

2)необходимо различать отрасль управления и сферу управ­ления;

^[1] Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 50

3)один и тот же республиканский орган государственного управления осуществляет, как правило, отраслевое управление и управление в соответствующей сфере;

4)управление отраслью — это деятельность, связанная с осу­ществлением совокупности управленческих функций, а управле­ние в определенной сфере — это деятельность по реализации одной или нескольких таких функций;

5)в понятие отраслевого (ведомственного) управления вклю­чается управление, осуществляемое функциональными органами в пределах своей системы, т.е. подчиненными органами и органи­зациями;

6)следует различать полномочия внутреннего (отраслевого) и внешнего (надотраслевого) характера.

Каждый республиканский орган обладает полномочиями по решению вопросов республиканского значения, относящихся к данной отрасли. Их не может решать орган общей компетенции — Совет Министров, поскольку они имеют ведомственный (отрас­левой) характер. Не компетентны в этом и местные органы управ­ления.

Одной из причин создания республиканских органов является необходимость решения вопросов (отраслевых или функциональ­ных) республиканского значения. На первом месте находятся полномочия по развитию отрасли, повышению ее эффективности. Республиканские органы вправе и обязаны анализировать состоя­ние и прогнозировать развитие отрасли, разрабатывать и осущес­твлять планы экономического и социального развития отрасли, формировать централизованные инновационные фонды, выдавать разрешения (лицензии), осуществлять взаимодействие с местными исполкомами в решении экономических, социально-бытовых и других вопросов, согласовывать с ними предложения о размеще­нии и развитии подведомственных предприятий, организаций и учреждений, регулировать работу предприятий, организаций, объ­единений и учреждений всех форм собственности, предпринимате­лей, осуществляющих свою деятельность без образования юриди­ческого лица, по вопросам своей компетенции, владеть, пользо­ваться и распоряжаться государственным имуществом, находя­щимся на их балансе, и т.д.

Республиканские органы обладают также полномочиями по управлению (руководству) деятельностью подведомственных пред­приятий, организаций, объединений и учреждений. Такие объек-­

ты находятся в непосредственном ведении республиканских орга­нов.

Кроме них есть и объекты, входящие в систему (отрасль), но воздействие на которые республиканский орган осуществляет че­рез промежуточные органы, например управления (отделы) облис­полкомов, Минского горисполкома и рай(гор)исполкомов.

Республиканские органы вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать объекты республиканского подчинения, осуще­ствлять регулирование их деятельности, заключать контракты с руководителями названных объектов, утверждать их уставы, раз­рабатывать экономические нормативы эффективности хозяйство­вания и нормативы по административно-управленческому персо­налу, управлять их имуществом и т.д.

Кроме того, республиканские органы проводят государствен­ную кадровую политику, направленную на комплектование соб­ственного центрального аппарата, подведомственных организаций и учреждений высококвалифицированными специалистами, обе­спечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своего ведения руководящий кадровый состав в со­ответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специа­листов с высшим и средним специальным образованием, согласо­вывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответству­ющих управлений и отделов.

Названные полномочия являются общими, т.е. присущими в той или иной мере всем республиканским органам. Между тем, следует подчеркнуть, что компетенция их дифференцируется как по отраслям, так и по областям (сферам). При этом, несомненно, существуют особенности в объеме и содержании компетенции республиканских органов, осуществляющих управление экономи­кой, социально-культурной или административно-политической областью.

В области экономики основные полномочия связаны с орга­низацией производства по созданию материальных благ, конку­рентоспособной продукции и ее реализации. В социально-культурной области полномочия нацелены на управление по созданию духовных ценностей, подготовке высококвалифицированных спе­циалистов, развитию культуры, искусства, охране здоровья и т.п. В административно-политической сфере полномочия связаны с организацией и обеспечением обороны страны, защитой полити­-

ческих и экономических интересов в международных отношени­ях, обеспечения государственной и общественной безопасности.

Полномочиями внешнего характера наделены, по существу, все республиканские органы государственного управления. В то же время у одних органов они выступают как бы в качестве до­полнительных, второстепенных, у других — в качестве основных, главных. К первому виду относятся органы отраслевого характе­ра, ко второму — функциональные, т.е. действующие с проявле­нием полного функционализма.

Особенностью рассматриваемых полномочий является то, что они предназначены для осуществления воздействия на неподчи­ненные объекты в отличие от внутренних, с помощью которых органы воздействуют только на подчиненные объекты управле­ния. По этой причине рассматриваемые полномочия не так широ­ки и предназначены для осуществления ограниченного количес­тва управленческих функций, чаще всего одной—трех (контроль, регулирование, координация). Несмотря на такую ограниченность функций, деятельность по их осуществлению рассматривается как государственное, т.е. надведомственное, межотраслевое управ­ление. Последнее вызвано необходимостью преодоления несогла­сованности действий различных республиканских органов и орга­низаций, а также в целях преодоления узковедомственных тенден­ций.

Органы, осуществляющие ограниченные функциональные пол­номочия, можно назвать отраслевыми-надведомственными, а те, для которых функциональные полномочия являются основны­ми,— надведомственно-отраслевыми. В настоящее время преобла­дают органы первого вида.

Отраслевые-надведомственные и надведомственно-отраслевые органы осуществляют не только отраслевое, но и межотраслевое управление в связи с наличием у них полномочий межотраслевого характера. Они обладают определенными особенностями: полно­мочия распространяются на не подчиненные органам, их осущес­твляющим, объекты; реализация полномочий не нарушает самос­тоятельность объектов; полномочия распространяются не на всю деятельность объектов, а лишь на ту ее часть, которая находится в русле реализуемых субъектом управления функций; полномочия распространяются на все объекты независимо от их подчиненнос­ти и формы собственности; полномочия являются специализиро­ванными; имеются полномочия по применению мер администра­тивного принуждения.

Некоторые органы обладают полномочиями по согласованию, методическому руководству, регулированию, регистрации, прове­дению экспертизы. Например, Государственный комитет по авиа­ции согласовывает строительство, реконструкцию гражданских аэродромов, аэропортов и других авиационных объектов (п. 4.25 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь), а Национальный банк дает согласие на осуществление банками и небанковскими кредитно-финансовыми органами опе­раций с ценными бумагами (ч. 27 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь¹). Национальному банку предоставле­но право регулировать денежное обращение, кредитные отноше­ния, определять порядок расчетов, осуществлять валютное регули­рование, а также банковскую деятельность (чч. 4, 5, 7 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь).

Государственный комитет по авиации осуществляет регули­рование цен (тарифов) по перевозке пассажиров, грузов и багажа авиационным транспортом в соответствии с действующим зако­нодательством (п. 4.5 названного Положения), Министерство архи­тектуры и строительства регулирует деятельность министерств и других республиканских органов государственного управления, облисполкомов и Минского горисполкома в области строитель­ства, архитектуры, градостроительства, производства строитель­ных материалов, изделий и конструкций, инвестиционной дея­тельности в строительстве (п. 5.7 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь). Оно упол­номочено обеспечивать проведение государственной вневедом­ственной экспертизы проектной документации (п. 5.9 указанного Положения).

Национальный банк и Министерство юстиции вправе осу­ществлять регистрацию, а Государственный комитет по авиации и Министерство образования — утверждение.

Полномочия внешнего характера являются специализирован­ными. Это означает, что они применяются по отдельным, особым вопросам.

Достаточно широки полномочия внешнего характера по при­менению мер административного принуждения. Подобное исклю­чается в отраслевых системах. Такими полномочиями наделены, как правило, отдельные структурные подразделения как отраслевых-надведомственных, так и надведомственно-отраслевых орга­-

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 58, 1/2748.

нов. Они вправе применять все виды мер административного при­нуждения: административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, административные взыскания.

Рассматриваемые полномочия установлены в Кодексе Рес­публики Беларусь об административных правонарушениях. Так, Главный государственный инспектор Республики Беларусь по по­жарному надзору вправе за нарушение правил пожарной безопас­ности налагать административные взыскания как на граждан, так и на должностных лиц (ч. 3 ст. 204 КоАП), Министр архитектуры и строительства и его заместители наделены правами налагать административные взыскания за нарушение правил строитель­ства (ч. 2 ст. 210² КоАП), Главный государственный санитарный врач Республики Беларусь и его заместители также обладают по­добными правами (ч. 3 ст. 215 КоАП).

Рассматриваемыми полномочиями наделены Главный госу­дарственный ветеринарный инспектор Республики Беларусь и его заместители (ч. 3 ст. 217 КоАП), руководитель Государствен­ной племенной службы Республики Беларусь и его заместитель (ч. 3 ст. 217), Министр природных ресурсов и охраны окружаю­щей среды и его заместители (ч. 3 ст. 218), Министр лесного хо­зяйства (ч. 3 ст. 221), начальник Государственной инспекции электросвязи Министерства связи (ч. 2 ст. 223 КоАП) и др.